习近平总书记指出，“只有全面落实党建责任制，坚持党组（党委）班子带头、以上率下、以机关带系统，机关党建工作才能形成强大合力”。党组（党委）一方面向下领导机关党委推进机关党建工作；另一方面向上就机关党建工作向同级党委负责，同时接受机关工委的指导督促。其主体责任落实到位与否，直接影响和决定着机关党建工作的质量和成效。

一、从发展历程把握党组（党委）机关党建主体责任的制度嬗变趋向

历史与当下相结合地看，党组（党委）机关党建主体责任的制度嬗变具有三重面向，分别是以规范性为核心的制度理论面向、以实践性为核心的制度现实面向、以系统性为核心的制度发展面向。

（一）规范性。以党的四大、七大、八大、十二大、十九大为关键节点作具体分析，党组（党委）的机关党建主体责任呈现泛化性规定向具化性规定转变的发展趋势。1925年党的四大提出：“吾党在国民党及其他有政治性质的重要团体中，应组织党团，从中支配该党和该团体的活动。”这里的党团即党组，其职责主要是“整个的代表党的意见，贯彻党的政策”。1945年党的七大党章把党团改名为党组，将“党外组织中的党组”单列为一章，将其责任界定为“在各该组织的领导机关中指导党员为加强党的影响、实现党的政策而工作”。党的八大开始对党组作出具象化规定“实现党的政策和决议，加强同非党干部的团结，密切同群众的联系，巩固党和国家的纪律，同官僚主义作斗争”，到党的十二大，第一次以制度文本明确党组指导机关党组织工作的职责，规定党组“负责实现党的方针政策，团结非党干部和群众，完成党和国家交给的任务，指导机关党组织的工作”。党的十九大党章将党组主体责任内容界定为“负责贯彻执行党的路线、方针、政策；加强对本单位党的建设的领导，履行全面从严治党责任；讨论和决定本单位的重大问题；做好干部管理工作；讨论和决定基层党组织设置调整和发展党员、处分党员等重要事项；团结党外干部和群众，完成党和国家交给的任务；领导机关和直属单位党组织的工作”，不仅明确了党组对机关党建的领导关系，还对其工作领域、职责内容、职权范围等作了细化规定，从顶层设计层面压实了党组（党委）机关党建主体责任。

（二）实践性。从党的百年征程4个阶段中探寻党组的曲折发展。新民主主义革命时期，“贯彻党的政策路线于政权组织中去实现”是这一时期党组主体责任的核心内容。社会主义革命和建设时期，毛泽东作出“政府部门的主要和重要的问题先由党委讨论，再由政府执行，次要问题则由政府部门的党组去办”的指示，但由于缺乏配套制度的跟进保障，实践操作中却异化为“党直接管理政府工作”，造成党组“虚置化”。党的八大专门把党组的责任内涵聚焦到执行与服从党所作出的决定，为厘清党政关系提供了制度遵循。改革开放初期，由于八大的决定未能在工作实践中得以落实，党政不分、以党代政等现象较为严重，加之党组历经撤销、恢复等曲折反复，党组的功能和作用起伏不定，极大削弱了党的领导。党中央经过深刻反思，于党的十四大恢复了十二大党章对党组的规定，明确和深化了党组（党委）对机关党组织的指导关系，为落实党组（党委）机关党建主体责任打下了坚实基础。进入新时代，全面从严治党不断向纵深推进，党内法规建设不断加强，压紧压实党组（党委）机关党建主体责任进入了规范化、制度化、程序化轨道。

（三）系统性。党组（党委）的机关党建主体责任的系统性主要体现在纵向的责任主体关系构建和横向的责任落实逻辑运行两个方面。从纵向的责任主体关系构建来看，党组（党委）的机关党建主体责任经历了由“虚”向“实”、由“次”到“主”的渐变过程（见图示）。从横向的责任落实逻辑运行过程来看，落实党组（党委）机关党建主体责任的系统性集中体现在“事前规定（定责、明责）—事中履行（履责、督责）—事后评估（考责、问责）”的全周期闭环管理过程。

二、从实践路径辨识党组（党委）落实机关党建主体责任的现实梗阻

随着机关党建体制机制的不断健全完善，党组（党委）的机关党建主体责任的纵向责任体系逐渐成熟定型，实践中落实党组（党委）机关党建主体责任的现实梗阻主要集中于横向的责任落实各个环节。

（一）定责环节。一是定责内容及要求较碎片化。党组（党委）机关党建主体责任的内容，其共性部分涉及不同时期、不同层级的多部党内法规，其个性部分涉及与党建相关的多个部门，内容相互交叉、彼此关联，如何在实际操作中科学整合、精准定责，成为当前党务部门和党务工作者面临的一项现实困境。二是部分定责主体的职责不够明晰。目前主要对纪委监委、组织部、机关工委等责任集中、主体明确的部门做了责任界定，但对于其他定责主体的职责，有的未能细分定责，有的又隐含在具体的党建考核要求之中。三是定责机制有待规范。中央层面以党内法规制度作出顶层设计，重点在突出宏观性和统揽性，实操层面仍需因地制宜衔接配套相应的具体举措，以增强法规条款的针对性、可操作性，但基层在配套落实中，如何有效把握定责的范畴、程序、时效特别是体现分类指导，还缺乏完善的执行工作机制予以规范。

（二）明责环节。从调研情况来看，明责环节存在的问题主要表现在以下几个方面：一是主责意识比较薄弱。有的党组（党委）主观上始终认为其主要责任是抓业务工作，“把抓好党建作为最大政绩”的理念意识和担当机关党建主体责任的自觉性、主动性还有待加强。二是内容把握存在偏差。有些党员领导干部片面地认为推进全面从严治党就是加强机关党建，对机关党建主体责任的概念及具体内容理解不深入、把握不全面、认知有偏差，导致机关党建责任落实不到位。三是明责路径尚需优化。有的单位对主要负责人之外的党组成员如何具体履行机关党建“一岗双责”，要求比较笼统、空泛，使得责任传导不实，难以保障责任到人到事、落细落地。

（三）履责环节。当前，党组（党委）在主体责任履责环节仍存在一些错位思想和偏差现象。一是存在“配角”意识。部分党组（党委）长久以来抓机关党建工作只是“配角”的惯性意识还难以改变，认为机关党建工作主要靠机关工委统一领导，习惯性照搬照转机关工委的工作安排，在机关党建工作的领导和管理上缺乏主角意识和主动作为。二是存在“副责”思维。认为业务工作是“实的”“硬的”，是主责，党建工作是“虚的”“软的”，是副责，在思想和行动上都存在重业务轻党建的倾向。三是存在“代责”现象。有的党组（党委）认为机关党委是部门机关党建工作专责机构，习惯将工作任务简单地领受后转交给机关党委，对机关党建工作谋划研究部署少、督促检查考核少、统筹解决问题少，责任落实存在弱化虚化现象。

（四）督责环节。在具体的督责环节中，目前仍面临一些困难。一是在指导督促对象上，量大面广，涉及性质类别不同的部门单位党组（党委），机关工委的工作力量难以做到精细化指导督促，而部分纪检监察工作人员又缺乏对机关党建业务工作的深入了解。二是在指导督促手段上，机关工委主要以文明单位、党建工作考评、推优评先等正向引导激励为主，“硬核”的监督和问责手段有限，督导质效必然受到影响。三是在自下而上监督上，机关基层党组织和党员干部存在各种顾虑，还未完全形成敢监督、愿监督、善监督的良好氛围。

（五）考责环节。调查结果显示，当前机关党建工作考评的难点主要体现在3个方面：一是考评手段有限。目前多地考核党组（党委）及其成员履责情况，主要采取年底听取机关党委书记述职述廉的方式，日常督导存在专业力量不足、工作精力不足等现实困境。二是考评机制的科学性有待增强。主要表现为考评指标设置上体现规范稳定与与时俱进、系统集成与重点突出、自上而下的指导与综合吸纳多方的评价、保证整体质量标准与呈现工作特色亮点等还不够科学有效。三是考核结果的严格运用在现实中确有梗阻。现实中，除非发生严重违反责任制落实要求的问责情形，机关党建主体责任落实质量如何，确实与党员领导干部的选拔任用甚至单位的绩效考核关联不紧，这必然在一定程度上影响到党组（党委）积极履责的主动性。

（六）问责环节。在实践中，问责环节存在的问题主要包括：一是问责主体泛化。比如一些上级的督导组、检查组等非常设性机构只是问责发起主体，并不具备问责启动主体资格，有时却越俎代庖，直接对党组（党委）提出问责意见，破坏了问责程序的严肃性。二是问责内容扩大化。有的问责主体习惯用问责来代替日常监督，将问责情形“外溢”到日常性管理工作中，偏离了机关党建工作责任的主轴。三是问责形式简单化。有的遇到上级关注、舆情关注的问题时格外“严格”，有的不分析主客观原因简单定性，有的一问了之缺乏后续教育管理，有的地方还将纪委派驻（派出）机构执纪问责人数纳入年度纪检工作绩效考核，出现了“灭火式”问责、“一刀切式”问责、“机械式”问责甚至“走量式”问责等跑偏现象。

三、从效果视角研究落实党组（党委）机关党建主体责任的对策举措

（一）系统做好落实党组（党委）机关党建主体责任机制的“供给侧结构性改革”

强化落实党组（党委）机关党建主体责任的配套衔接制度建设。坚持分级配套——指导地方注重规范、讲求实效，综合考量本地机关党建工作的发展水平和特点规律，据实分析工作实践中的短板和弱项，针对性进行科学配套；坚持精准配套——在总体要求、主要精神和基本原则与中央党内法规和地方党内法规保持高度一致的基础上，突出政治标准，坚持问题导向，考量单位性质及工作基础，做到“量体裁衣”，确保细化具化“得体合身”，防止“上下一般粗”；坚持按需配套——在责任内容、实现方式、程序、保障等方面把握好尺度，结合实际需求实事求是配套，不需配套的防止形式主义配套。

优化完善机关党建工作“三级”责任清单制度的设计和执行。机关党建工作“三级”责任清单制度是在实践中探索出来的落实机关党建主体责任的行之有效的制度，应该不断优化强化固化。具体到每个单位，应由党组（党委）每年制定党组（党委）领导、机关党委负责、党支部落实机关党建工作的“三级”责任清单，细化责任内容，完善责任体系，重点突出自上而下的管理和自下而上的监督，以责任清单制度带动机关党建领域的调查研究、约谈提醒、情况通报、服务保障等工作机制的建立完善，不断激发落实党组（党委）机关党建主体责任的内生动力，真正形成机关党建责任主体自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的良性循环。

实化机关工委指导督促党组（党委）落实机关党建主体责任的制度路径。深度攻坚机关工委指导督促各单位党组（党委）落实机关党建主体责任的地方性法规制度建设，构建科学指导督促的组织体系和制度路径，积极探索建立巡视巡察机关党建工作负面清单备案制度，推动巡视巡察组常态化向市直机关工委通报被巡视巡察单位党组（党委）落实机关党建主体责任的专项问题，作为机关工委指导、推进、考评机关党建工作的重要内容和参考依据，多渠道联合协同开展集中整治、专项督导、约谈通报、执纪问责等强化制度执行，充分发挥制度治理效能。

（二）科学构建党组（党委）机关党建主体责任落实的考核评价体系

突出指引性。对党章和《中国共产党党组工作条例》《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》等重点党内法规中的政治性、原则性标准逐一整理、归类、规范，确保标准指向的权威性、一致性、合规性，坚决防止标准内容上的偏差或分散，最大限度地发挥考核评价对落实党组（党委）机关党建主体责任的指引作用。

突出操作性。标准过高会影响实施主体的信心和积极性，标准过低无法保障责任落实的质量和效率。对于高阶党内法规中有些概念化的标准，应结合地方工作的重点、中心和目标，着重体现标准的实用性、时效性、灵活性，确保标准能用管用好用，不让标准成为党组（党委）落实机关党建主体责任的负担和包袱。

突出可比性。对可量化的考评标准进行直接可比，通过科学运用信息技术和数理统计等方法，设定具体指标参数，以定量的形式为定性考核提供量化的依据，对有些“一次量化”难以实现的可进行“二次量化”，最大限度排除和纠正主观评价的偏颇。对确实难以量化的考评标准做到间接可比，设定质量起点，构建质量标准等级及考量参数，综合分析判断主体责任履行效果。比如考察党组（党委）履行机关党建工作领导责任的成效时，除了查看该部门机关党建日常工作完成的情况，还应对比其工作基础，考量进步点位和提升幅度。

（三）精准施策破解党组（党委）机关党建主体责任落实的问责困境

精准聚焦问责主体，解决“由谁问责”的问题。要强化对问责发起主体的权责清单管理，清晰呈现权力边界和职责事项，厘清问责发起主体和问责启动主体间的权责差异，通过清单化管理方式加强问责权限监督，防止问责主体泛化。问责发起主体和问责启动主体之间要建立高效畅通的联系协作渠道，形成各负其责、密切配合的工作格局。

精准聚焦问责内容，解决“问什么责”的问题。结合党组（党委）机关党建主体责任落实的考核评价标准，对党的政治建设、理论武装、意识形态工作责任制、干部队伍建设、基层组织建设、作风建设、纪律建设、发挥模范作用等方面落实不到位、推进不力，适应问责条件的，采取负面清单形式列举问责情形，明确问责内容，细化各种问责情形的适用标准。

精准聚焦问责手段，解决“怎么问责”的问题。严格按照《中国共产党问责条例》《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》等规定开展问责，精准运用规范的问责方式，避免问责错漏和问责泛化。坚持问责质量与问责数量并重、问责效果与问责效率并重，把握好问责定性量纪的严肃性、准确性、实效性，防止问责过软、过度以及泛化、简单化，注重强化有效问责形成的价值引导和正向影响，实现问责处理的政治效果、纪法效果、社会效果有机统一，推动相关制度更好转化为治理效能，为落实党组（党委）机关党建主体责任提供有力保障。

（作者：武汉市直机关工委课题组）

【本文系全国党建研究会机关专委会2021年度全国机关党建课题研究获奖成果】

来源：《机关党建研究》2022年第8期

发布：2022年9月6日