“十一五”体育法制建设规划有关问题的研究
一、前 言
新世纪以来，我国进入全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，社会主义民主与法制建设也不断取得新的进展。经济社会的发展和民主法制建设的加强，对体育事业发展和体育法制建设提出了新的更高的要求。体育是全面建设小康社会与和谐社会的有机组成部分和重要推动力量。为实现我国体育事业在新时期全面、协调、可持续地发展，必须根据经济社会发展的新趋势和新要求，坚持科学发展观，贯彻实施依法治国的基本方略，将体育发展全面纳入国家的法治系统，使法制更好地保障和促进体育事业的发展。
因此，开展“十一五”期间的体育工作，必须坚持依法治体，进一步加强体育法制建设。对“十一五”体育事业进行全面规划，也必须对体育法制工作进行认真地规划。本研究作为“十一五”我国体育事业发展规划总体研究的一个重要组成部分，正是基于在经济与社会发展背景下我国体育事业发展的总体趋势和对体育法制建设的客观需求，对未来五年体育法制建设发展进行全面系统的分析与构想。
本研究坚持理论与实践相结合的原则，按照总课题研究的要求，根据本研究部分的具体特点，采用以文献资料研究为主的方法，收集和查阅了大量的法律法规和政策文献、我国体育法制建设发展情况的资料和相关的理论与学术研究成果。同时，借《中华人民共和国体育法》（以下简称《体育法》）颁布十周年之际，对各省、自治区、直辖市进行了体育法制基本情况的调查，并对一些体育工作者、体育学者和法学学者进行了专家访谈。在规划文本初稿完成后，还在全国体育法制工作会议上发给与会代表征求意见。在此基础上，经过全面系统的分析研究，形成了本研究报告和规划文本草案。
本研究报告总的内容结构与规划文本保持同一，依照总课题的基本要求，除前言外，包括“十五”期间我国体育法制建设的发展状况、“十一五”我国体育法制建设面临的机遇和挑战、“十一五”我国体育法制建设的发展目标指导方针和工作重点、“十一五”我国体育法制建设的主要任务以及“十一五”加强我国体育法制建设的工作对策等五个部分。在具体内容安排上，对体育立法有关内容的分析，在适应发展的应然层面，对一些问题阐述了相关的理论背景，进行了适当的学术探讨，并依照有关理论问题的逻辑体系，对相关操作性问题进行了适当的归并和展开。在对体育法制建设的实际工作进行客观分析的基础上，根据现实需要进行了一些应用性设计与构想。因此，本研究对我国体育法制建设具有重要的工作指导意义，可直接为体育领导部门的决策服务。同时，也通过相关问题的理论阐发，具有一定的学术价值。由于规划研究本身存在着对未来发展把握上的困难，特别是法律法规制定上的严格程序制约，进一步增加了本研究实现程度上的不可确定性，需要随着规划文本的决策和实践应用进一步加以完善。
二、“十五”期间我国体育法制建设的发展状况
（一）“十五”以来我国体育法制建设取得的显著成就
“十五”以来，随着社会主义现代化建设的加快推进，民主法制建设和体育事业发展都进入快速发展时期，必然使我国的体育法制建设进入较快的发展阶段，取得了十分显著的成就。概括起来，这一时期我国体育法制建设取得的成就主要表现为以下几个方面：
1． 体育法制建设进一步受到重视
五年来，在党和国家以及体育行政部门对体育工作各项重大部署中，都将体育法制建设作为其中的重要内容，表明了我国各级党政领导高度重视体育法制建设的政策立场。
国家体育总局于2000年底下发，进入“十五”后开始实施的《2001―2010年体育改革与发展纲要》，2002年党中央、国务院下发了《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》以及2002年国务院召开的全国体育工作会议上李岚清副总理的讲话都强调指出了加强体育法制建设的问题。
国家体育总局在每年召开的全国体育局长会议，同样包括着对体育法制建设工作进行的总结和部署。国家体育总局还召开年度的体育政策法规会议，专门研究和指导体育法制工作的开展。
全国人大作为国家最高权力机关，对体育法制建设给予很大的关注和具体的指导。自1994年开始，全国人大教科文卫委员会多次听取体育法制情况汇报。“十五”期间，全国人大教科文卫委员会又于2002年12月和2004年11月，再次听取国家体育总局关于我国体育发展和体育法制建设有关问题的汇报。每年的全国人大、政协会议上，体育法制工作也是代表们关心的一项内容，都有一些有关体育法制方面的提案。
各地对体育法制建设的重视程度也在不断提高，从大量地方党委和政府的重要会议与相关文件可以看出，体育法制工作已经列入地方党政领导的重要议事日程，确立了体育法制在体育发展中的重要地位。在工作力量上直接反映的是体育行政部门法制工作机构与队伍建设的日益加强。
2． 体育立法有了新的进展
“十五”期间是在《体育法》基础上，高层次体育立法取得重大进展的时期。国务院连续三年制定行政法规，分别于2002年2月颁布了《奥林匹克标志保护条例》，于2003年6月颁布了《公共文化体育设施条例》，于2004年1月颁布了《反兴奋剂条例》，还在2002年7月颁布了法规性文件《中共中央 国务院关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》，从较高的立法层面规范了亟待解决的相关体育问题。
国家体育总局的立法工作又有一些新的发展，2001―2005年共发布了部门规章和规范性文件近60部，进一步丰富了现有部门体育规章的内容。
地方的体育立法工作继续发展，至2005年的五年时间，又有近120部新建或修改的地方性体育法规、地方政府体育规章和规范性文件出台。在地方性法规中，有关体育发展、实施《体育法》、全民健身等方面的综合性地方立法有所增多。
2002年，国家体育总局对现行体育法规进行了继1988年后的第二次全面清理，于2003年5月公布了清理结果：截止到2002年底，现行有效的体育规章和规范性文件185件（包括需要修订的70件），应予废止的129件。同时，国家体育总局又编辑出版了2000―2002年、2003―2004年两部体育法规汇编。
3． 体育执法工作逐步加强
随着体育立法工作的不断加强，体育执法工作逐步开展并受到普遍重视，体育法律法规正在通过各种实施和执法活动，在实际工作中产生着调整的结果，发挥出应有的作用。
《体育法》颁布实施后，全国人大教科文卫委员会多次组织体育法执法调研和执法检查工作。在“十五”期间，全国人大教科文卫委员会又进一步组织执法检查组或执法调研组，先后对北京、湖南、四川、江西、辽宁等地贯彻实施《体育法》的情况进行了调研和检查。各地的人大、政府也组织了各种形式的体育法执法监督检查工作。
在体育执法工作过程中，体育行政部门的执法主体地位进一步得到确认和体现。如国家体育总局政策法规司作为承担国家体育总局法制工作任务的专门机构，其工作职能明确包括“负责体育行政执法和执法监督工作，承担国家体育总局行政复议、行政诉讼及其他法律工作；承办全国人大、国务院交给国家体育总局的法律事务，配合全国人大、国务院有关部门进行体育执法检查”等。各地体育行政部门也多是如此。
各地体育行政部门不断加强体育执法队伍的建设，开展行政执法培训工作，省级体育行政部门的公务员大部分经过培训，获得了行政执法岗位资格。各地普遍针对体育执法工作的特点，对体育行政执法机制进行了积极的探索，建立了各种配套的体育执法制度和措施。
在贯彻实施《行政许可法》中，国家体育总局和各地体育行政部门配合国家行政许可制度改革，根据国务院和本地确定的行政许可项目清理结果，对体育行政许可和非许可审批行为的实施操作问题进行了明确的规范。
近年来，各地在体育行政执法的实际操作中，制止和纠正了一些体育违法行为，有效地维护了当事人的合法权益，促进了体育事业发展，积累了一些成功的经验。
4． 体育法制宣传教育和理论研究更加活跃
“十五”期间，体育法制宣传教育工作进一步加强。国家体育总局制定了“四五”体育普法规划，组织编写出版了体育普法教材《体育法规知识讲座》和《运动员法律手册》。总局开展了多种形式的法律知识讲座，每年举办依法行政培训班，还在干部任职培训、大学生就业培训中安排专门的法制课程。全国各省区市体育行政部门都成立了“四五”普法教育领导小组，普遍制定了普法工作规划，组织开展了各种体育普法活动。
各级体育部门还采取各种形式，开展多样化的体育法制宣传活动。同时，各种报刊、杂志和网站也开辟了一些宣传普及体育法律知识的专栏和版块，结合一些体育新闻与事件的报道，从多个方面来宣传体育法制。
近五年来，我国的体育法制理论和体育法学研究逐步扩大并更加深入。体育法学的学科地位不断提升，研究范围日益宽泛，研究队伍不断壮大，研究水平不断提高，一些体育法学研究成果还为体育部门领导工作决策所采用。在国家哲学社会科学基金和国家体育总局体育社会科学软科学项目的课题立项中，仅五年体育法学的选题较过去有了成倍的增长。五年来公开发表了体育法学论文400多篇，近两年每年发表的体育法学论文都在百篇以上。中国体育学术网和其他一些体育和法律网站，也设置了体育法学的栏目，刊载了一些体育法学研究成果。
“十五”期间，体育法制和体育法学的研究活动也频频开展，一些全国性重要的体育学术会议以及有关法学学术会议上，一批体育法学成果参加了交流。天津体育学院、中国政法大学、西安体育学院等相继建立了体育法学研究机构，许多院校培养体育法学方向的硕士和博士研究生。2003年3月，中国法学会批复中国法学会体育法学研究会成立，2005年7月，中国法学会体育法学研究会在北京召开了成立大会，将对我国体育法学研究产生积极的组织推动作用。
（二）目前存在的主要问题
虽然“十五”以来我国的体育法制建设又进一步取得了新的进展和成果，但仍存在着不可忽视的许多问题，体育法制相对滞后的局面尚未得到彻底的改变。这些问题主要表现在：
1． 国家体育总局在全面实施依法治体方面的作用不够突出。国家体育总局作为国务院体育行政部门，对本级层次管理的较多，而对全国体育整个行业、整个领域实施依法治理的有效决策不多，抓竞赛、搞活动仍是主导性部门形象，行使法制调控职能方面缺乏应有的广度和力度。
2． 有些体育部门领导对法制工作缺乏应有的重视。在一些地方和体育单位，还没有将体育法制建设摆到体育工作的重要日程，一些省级体育行政部门尚未建立专门的体育法制工作机构。或有的虽有专门机构，但人员不足，无法适应体育法制建设工作的需要。
3． 体育立法与体育事业发展需求差距较大。体育事业所需要的法律法规数量较少，覆盖面较窄，效力等级较低，许多制约体育改革与发展的法规缺位，对体育权利的立法内容较少，一些现行法规亟需修改，行使体育行政许可和其他体育行政职能的法规依据不足，《体育法》的配套立法亟待加强。
4． 有法不依、执法不严的现象多有发生。体育执法的主动作为普遍有限，国家体育总局和地方体育行政部门都存在着行政执法职能缺失的现象，对体育违法现象查处不力的状况大量存在，有些还十分严重，体育执法机制和体系有待完善。
5． 体育队伍的法律素质有待进一步提高。一些体育工作者的法制观念还比较淡薄，许多体育管理工作人员缺乏依法行政、依法治体的工作能力和管理水平，基层体育队伍特别是运动员队伍中还时常出现一些不遵守法纪的现象。
6． 体育法制的宣传教育还不够广泛深入，体育法学研究需进一步加强。体育系统内的一些人员对体育法的知识知之不多，社会上还有许多人尚不知道国家已经颁布过《体育法》。对体育法制规律和某些特殊问题的把握还较为欠缺，体育法学研究整体水平不高，研究活动和国内外交流较少，社会影响较小。
三、“十一五”我国体育法制建设面临的机遇和挑战
（一）我国进入全面建设小康社会和建设和谐社会的新阶段，对体育事业发展和体育法制建设提出了更高的要求
“十五”期间，党中央提出了全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的历史任务，“十一五”正是全面落实和逐步实现这一历史任务的重要时期。而民主与法治是全面建设小康社会的目标之一，也是构建社会主义和谐社会首要的本质特征。
同时，全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会，也对体育发展提出了新的要求。全面建设小康社会，要以人为本，促进人的全面发展，其中，对提高健康素质和建立全民健身体系的要求，正是体育要承担的重要任务。构建社会主义和谐社会，要求以科学的方式对待自然和社会，而提高身体素质、提高生命和生活质量，是和谐社会的基本涵义，对此，体育承载着不可推卸的使命和责任。
因此，全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会，为我国体育事业和体育法制的发展，提供了新的动力，搭建了新的平台。体育既是建设小康社会与和谐社会的重要内容和发展标志，又对促进小康社会与和谐社会的建设具有独特的作用，负有重要的使命。建设小康社会与和谐社会的体育，需要更加完善的法制环境，离不开体育法制建设作为其充实的内容构成和坚强的外部保障，需要高水平的体育法制建设。
（二）我国体育事业的进一步改革与发展，将更加凸显体育法制建设的重要地位和作用
“十一五”时期正是我国所处于重要战略机遇期的承前启后的关键阶段，发展是硬任务，改革是推动发展的根本动力。在这个历史阶段进程中的体育事业，同样面临进一步深化改革、加快发展的严峻形势。
在新的历史阶段和社会形势下进行体育事业的改革与发展，首先要求贯彻科学发展观，坚持以人为本，这就必然将广大人民群众的体育利益、将实现和保障公民的体育权利，作为体育工作根本着眼点、出发点和根本归宿。而体育权利的确认和设定，体育权利的维护与保障，对侵犯体育权利行为的制止和纠正，对体育权利侵害造成后果的责任追究和权利救济，在现代社会中必然要依靠法制的力量。
在体育不断社会化、产业化的改革中，资源的有限性，使得在社会发展不同领域、不同环节上的利益格局变化导致了不同利益主体之间的矛盾和冲突，而社会全面发展与建设和谐社会，又必然要求构建合理的社会资源分配秩序。这些社会改革与发展的压力、矛盾和要求，都会在体育发展中有所反映，从而形成体育发展中的各种利益冲突也日益增多。如何化解矛盾，平衡利益冲突，保证体育事业发展必需的体育资源要求，协调各种体育相关利益主体之间的关系，构建健康和谐发展的体育事业局面，仍然需要运用法律手段来理顺各种体育关系，在配置各种体育资源中平衡各种利益矛盾，规范各类主体和各种体育市场行为，以保证体育事业的有序发展。
（三）全面贯彻依法治国方略，促进我国体育进一步纳入国家法制一体化轨道
我国进入全面建设社会主义现代化新时期以来，社会主义民主与法制建设也进入到一个崭新的阶段。实施依法治国方略，进一步加强民主法制建设，仍然是“十一五”我国经济社会发展的重要任务和重要保障。
依法治国的基本方略，规定了全社会各领域的治理模式，要求实行依法治体。体育事业作为我国社会主义事业的一个重要组成部分，同样要纳入国家的整个法治系统。丰富的体育发展实践和日益复杂的体育利益关系，也为加强体育法制建设提出了越来越多的需要，提供了广阔的空间。因此，加强体育法制建设，实行和坚持依法治体，是我国体育事业未来发展的一项重要任务。我国体育事业要实现全面、协调、可持续发展，必须积极探索有中国特色的体育法制建设道路。
从党的十五大就提出、党的十六大又进一步确认的到2010年形成中国特色社会主义法律体系的目标，决定了“十一五”国家法制建设的目标和任务，同时又必然要求我国体育在进一步纳入国家法治系统的发展过程中，体育法制建设必须服从社会法制进程。2003年党的十六届三中全会所作出的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，要求在相继到来的“十一五”发展中，要逐步实现完善社会主义市场经济体制的要求。这同样对深化体育改革提出了新的任务，要按照“市场经济就是法治经济”的客观规律，实现在社会主义市场经济条件下体育治理方式的根本转变，适应市场经济对体育法制建设的新要求。2004年党的十六届四中全会所作出的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，要求进一步提高党和政府的执政能力。坚持依法治体，依法行政，是提高体育执政能力的应有之义。这就要求各级政府及其体育行政部门在“十一五”的体育管理工作中，要认真贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》，按照建设法治政府的目标，具备高水平的法制调控能力，切实做到依法治体，依法行政。可见，建立与国家法治步伐相协调的体育法治格局，遵循法治规律不断创新体育制度和机制，是我国体育发展面临的重大课题。
（四）扩大对外开放和北京奥运会的举办，需要我国体育更加主动地融入国际体育的法制化潮流
在经济全球化和一体化的驱动下，体育发展也面临着全球化的法制背景。伴随着现代法治的发展，体育法正在成为许多国家法律系统的组成部分。与此同时，在国际人权立法的迅速发展中，将体育权利作为教育与文化权利的重要内容乃至一项基本人权的呼声越来越高，并相继诞生了若干部专门的国际体育法文件。国际上和许多国家运用法律手段解决体育纠纷和司法介入体育争端逐渐成为普遍现象，出现了世界性的体育事务法制化的趋向。
“十一五”期间，是我国现代化建设和改革开放进一步向前推进的时期，要求我们进一步坚持对外开放的基本国策。这也必然要求我国体育更好地对外开放，更好地纳入国际体育法制化的发展潮流，在更大范围、更广领域、更高层次上参与各种国际体育事务的合作与竞争。现代体育的规范要求与国际社会普遍的法制规则相契合，使世界体育呈现出日益明显的法制化趋向，从而要求我们在对外体育交往中，更加适应全球化的法制背景，从中学习并获得借鉴。加强体育法制建设，提高体育领域的法治化水平，是我国体育与各国和国际体育平等对话与交流的重要基础和必要条件。2008年北京奥运会的举办，搭建了在自己国土上进行国际对话的平台，全社会的法制面貌和体育法制水平将面临着重要的考验。如何适应重大国际赛事需要，搞好与国际体育法律规则和惯例的衔接，切实提高我国涉外体育法制工作的各种能力，全面创设北京奥运会所需要的法制环境，让法治为北京奥运会保驾互航，在等待着我们的回答与实践。
（五）我国国情和体育改革发展现状，决定了体育法制建设还面临着若干制约因素
经济社会发展包括体育事业自身的发展以及民主法制建设的深入，向“十一五”体育法制建设提出了更高的标准和要求。而反观现实，冷静思考，又使我们清醒地看到“十一五”体育法制建设所面临着的许多不可回避的制约因素。这些制约因素主要包括：
1． 我国尚处于社会主义初级阶段的现实国情。改革开放以来，我国各项事业有了很大进步。然而总的说来，地区发展不平衡，生产力不发达的状况需要逐步改变。由于农业人口、文盲半文盲人口及相应的自然半自然经济仍占一定的比重，我国紧随知识经济时代步伐的同时，还必须努力完成工业化和经济社会化、市场化的历史任务。由我国的这一特殊国情所决定，我国体育事业的发展及相应的法制建设既要与经济社会文化发展保持总体协调，又要根据各地实际，因地因时制宜，原则性与灵活性相结合。所谓的原则性，就是坚持体育立法、体育执法所确认和实现的体育资源总量符合社会可持续发展的要求。所谓的灵活性，就是鼓励经济发达、体育需求丰富的地区、部门适当优先发展；扶持经济落后、体育资源匮乏的地区、部门则要采取措施，保障公民基本体育权利的实现。所以，非常有必要从立法的高度确认这种多元化的体育发展模式并协调由此引发的利益冲突。
2． 我国体育管理体制正处于深化改革阶段，一些基本的体育关系尚未稳定下来。改革开放以来，我国的社会结构已经发生了深刻的变化。宏观社会结构的变化必然对作为我国社会子系统之一的体育管理系统产生深刻影响。我国长期实行的体育管理模式是以行政干预为主，“管办不分”。随着体育承载功能的日趋多元化，深化我国体育管理体制改革，探索适应社会主义市场经济发展的体育体制，势在必行。体育管理体制改革是一项庞大复杂的系统工程，事关体育发展全局，这就必须通过法律手段，既要保证体育管理体制改革的连续性、稳定性，又要坚持与时俱进，体现体育政策的包容性、机动性；既要强调巩固既有的体育改革成果，又要发挥立法的可预见性，适度超前立法；既要以法律的权威确立体育管理体制改革的基本方向，又要分析过渡阶段“双轨制”的特殊体育关系，合理规范，分阶段逐步推进。
3． 我国社会主义法律体系尚未最终建立，法制建设诸多环节也存在基础性缺陷。构建中国特色社会主义法律体系是一项艰巨的历史使命，目前虽已初具雏形，但尚在形成过程中，在许多理论和实践的重大问题上，仍有较大的分歧或不明确之处。体育法规体系的建立健全，必然受制于国家整个法制建设的进程，受制于社会主义法律体系的完备程度。因而，“十一五”体育法制建设，一方面要把握体育自身发展规律，研究体育关系、体育现象；另一方面，也应着眼国家整个法制建设，特别是有中国特色社会主义法律体系的建立完善，吸收、借鉴其研究成果和立法、执法经验；尤其要正确认识现有法律体系和法制建设中的薄弱环节，明确其改进目标、思路、方法和步骤，善于借势借时，同步协调地解决体育法制建设中的重点、难点问题。
四、“十一五”我国体育法制建设的发展目标、指导方针和工作重点
（一）我国体育法制建设的发展目标
发展目标是战略规划必须明确回答的首要问题。综合考虑决定我国体育法制建设的客观条件、相关因素和自身的发展规律，我们提出经过“十一五”的努力，到2010年我国体育法制建设的发展目标是：初步建成与社会主义市场经济体制相适应、满足2008年奥运会和体育发展需要、以《中华人民共和国体育法》为核心、结构合理、衔接配套、具有中国特色的体育法规体系以及相应的体育执法与监督体系和体育法律服务体系，体育管理部门的法制调控能力进一步增强，体育队伍的法律素质明显提高，全社会的体育法制环境有较大改善，为全面建设小康社会与构建社会主义和谐社会中的体育改革发展提供有力的法制保障，将体育事业进一步纳入规范化、法治化的轨道，基本形成依法治体的工作局面。
确定我国体育法制建设的这一发展目标，主要是基于以下几个方面思考：
1． 在我国体育法制建设的发展方向和外部适应方面，要同时考虑体育法制建设必须适应和协调的多方面相关关系，重点是要适应和协调经济、社会、法制和体育发展以及国情的关系。
2． 在我国体育法制建设的实体内容方面，继续坚持系统工程的建设思路，按照上述的价值取向，从建立工作制度与组织体系和提高体育法制能力水平这两个方面提出要求：在工作制度与组织体系方面，着重建设好三大体系，即体育法规体系、体育执法与监督体系、体育法律服务体系，并突出体育立法的基础地位；在体育法制能力水平上，做到体育管理部门的法制调控能力进一步增强，体育队伍的法律素质明显提高，全社会的体育法制环境逐步改善。
3． 在我国体育法制建设的结果和面貌方面，从总体上提出三个方面的目标要求：一是在体育领域全面贯彻依法治国的基本方略；二是将体育事业进一步纳入规范化、法治化的轨道；三是基本形成依法治体的工作局面。
（二）我国体育法制建设的指导方针
为实现“十一五”我国体育法制建设的发展目标，还要确定一些在较为宏观的层面上对如何进行体育法制建设的规律性、原则性的要求，即所谓的指导方针或指导原则。根据我国体育法制建设多年发展的历史经验和进一步加强建设的客观需要，我们认为，“十一五”我国的体育法制建设，要在邓小平理论和“三个代表”重要思想的指导下，贯彻执行党和国家各项体育改革与发展的方针政策和法律法规，坚持科学发展观，着重应从几个不同的角度，提出并坚持以下几个指导方针：
1． 在处理体育法制建设外部关系，即与国家整个法制建设的关系问题上，要坚持体育法制建设与国家法制建设相适应的方针。
2． 在处理体育事业内部关系，即体育法制建设与体育改革与发展的关系问题上，要坚持体育法制建设与体育改革发展相互促进的方针。
3． 在体育法制建设的价值取向，即根本目的和宗旨方面，要坚持以人为本，维护和保障公民体育权利的方针。
4． 在处理体育法制建设自身的关系，保持内部结构平衡协调方面，要坚持体育法制建设统筹协调、系统发展的方针。
5． 在体育法制建设的依靠力量和推进建设的方式方面，要坚持依靠各方力量，整体推进体育法制建设的方针。
6． 在体育法制建设的建设发展模式和策略方法方面，要坚持与时俱进，改革创新和学习借鉴的方针。
（三）我国体育法制建设的工作重点
面对“十一五”体育法制建设大量纷繁艰巨的工作任务，在确定发展目标和指导方针的基础上，我们认为还要将整体性的工作思路再概括地梳理一下，把握一下由特定时期的社会形势和社会事件所决定和影响的工作重点。为此我们提出，面对新的形势，我国体育法制建设应突出解决的以下四个方面的重点问题：
1． 当前，修改《体育法》的问题已经提上日程，国家体育总局的领导在2005年年初全国体育局长会议和后来召开的全国体育法制工作会议上，都明确指出要修改《体育法》。以修改完善《体育法》为核心，着重解决对现有体育改革与发展成果的确认、对体育宏观方向的总体把握和基本体育关系的协调，应是“十一五”期间我国体育法制建设最重要的工作之一。
2． “十一五”期间，我国体育最为重要和最有影响的活动就是2008年的北京奥运会。北京奥运会所需要的法制环境和对体育法制的推动作用，都远远地超过以往。要把充分利用这一契机来推动我国体育法制建设的国际化，提升我国体育法制建设的国际适应能力，作为这一期间体育法制建设的一项重要工作。
3． 北京奥运会是“十一五”期间我国体育发展关系全局的一个重大事件，必然会因举办奥运会的需要，对体育管理体制和发展模式等形成特定的制约。而制定“十一五”的工作规划，不仅要面向为举办北京奥运会的前三年时间，而且要考虑到北京奥运会之后的两年时间，按照社会改革与发展常态来深化体育改革。所以，我们立足改革，提出要以北京奥运会之后进一步深化体育管理体制改革为着眼点，建立更加契合社会主义市场经济体制和社会化方向的体育法制保障，作为这一时期的又一项工作重点。
4． 加强体育法制建设，同样要坚持“有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠”的法制工作方针。以贯彻落实《中华人民共和国体育法》和建设体育法制的操作机制为内容，有效加强体育执法实施和监督工作，也是我们所提出的一项重点工作。
五、“十一五”我国体育法制建设的主要任务
在“十一五”期间，我国体育法制建设的任务，重点包括以下几个方面的内容：
（一）精心组织和圆满完成《体育法》的修改工作
1． 要抓紧启动并做好修改的组织工作。《体育法》是我国第一部专门的体育法律，对于贯彻落实宪法原则、保障公民的体育权利，对于依法治体、促进体育事业和体育法制的发展起到了极其重要的作用。十年来，我国经济社会发生了巨大变化，体育事业的发展环境和需求呈现出新的态势，《体育法》不能很好满足体育现实需要的各种问题日益暴露出来。作为一部调整涉及体育发展整体性、全局性问题的体育基本法，对其与时俱进地修改完善势在必行。同时，我国体育事业蓬勃发展，体育的地位和作用不断提升，体育发展的各种关系日益清晰，适应改革发展需要的体育体制正在形成，《体育法》通过实施所显现的成绩与不足也逐渐明朗，修改《体育法》的时机已经成熟。进入“十一五”，国家体育总局将尽快启动修改《体育法》的实际操作。
修改《体育法》是我国体育改革发展和法制建设中的一件大事，必须周密计划，认真组织。要建立《体育法》修改领导和工作机构，组织专门力量投入工作，深入开展调查研究，广泛听取体育界和社会各界的意见建议，并做好国外最新信息的引进和研究借鉴。要加强同相关部门的联系合作，争取全国人大、国务院法制机构的领导与支持，尽早列入国务院和全国人大常委会的立法规划。要抓住北京奥运会形成对体育关注的大好时机，加强对未来体育改革发展的预测分析，抓紧《体育法》的修改进程，力争“十一五”期间《体育法》重新颁布。
2． 确立和把握好修改《体育法》基本思路。要从以下几个重点方面来明确《体育法》的功能定位和立法取向：
一是要把握体育基本法的功能定位，廓清我国体育的基本关系。《体育法》是由全国人大常委会行使国家立法权，体现国家最高意志对全国体育进行全面规范调整的体育基本法，是所有其他体育立法的基础。它必须突出重点，着力解决我国体育改革发展方向和原则、基本体育制度与机构、重大体育问题的定位以及对一些基本体育关系的调整，表明国家发展体育事业的基本立场、态度和主张，具有高度概括性和宏观指导性。因此，修改《体育法》的一个重要方面，是要根据时代发展和体育需求，对现行法中有关我国体育改革发展总体格局方面的内容进行审视，与时俱进并具有前瞻性地充实新的内容。
二是要顺应现代法治的发展趋势，确立权利本位的立法宗旨。随着现代民主的法制化和权利本位理念的崛起，以保障公民权利为目的的权利立法已成为当代法治的本质要求，应在体育立法中居于主导地位。而现行《体育法》中以管理规制为主的立法倾向已滞后于时代发展的要求。因此，对《体育法》的修改，应弱化原偏重管理的行政色彩，进一步以确认和保护公民体育权利为立法宗旨，设定相应的授权内容和明示权利，构建全面的体育权利保护体系。新的《体育法》需要在继续发挥政府调控职能的同时，强化不同体育利益主体特别是公民个体的体育权利，进一步激发体育的个体活力，平衡国家、社会、个体的体育权益关系，构筑和谐发展的体育秩序。
三是要完善《体育法》规范的逻辑结构。现行《体育法》法律责任一章只有6个条款，无法与通篇设定的行为模式形成呼应，难免使有些体育行为模式的规定形同虚设，影响了国家意志的贯彻和实现。为充分体现《体育法》作为国家法律的强制性和权威性，针对目前有些行为规定缺少法律后果的情况，要在制度设计上和语言选择上进一步强化法律的强制性特质，完善法律规范的逻辑结构，进一步修改和增加法律责任追究的内容，提供对法律规范操作和违法制裁的明确依据，从源头上切实增强和有效保证《体育法》的实施效力。
四是要把握和处理好所涉及的多种矛盾关系。针对《体育法》修改所要解决的关键问题和难点问题，要探寻和设计可供选择的多种解决方案，在全面分析各种方案的利弊得失中选择最佳结合点。同时，要注意《体育法》与上位法、平行法以及下位法的衔接关系，并要把握各体育利益主体既有的和潜在的利益冲突，充分考虑这些冲突将会给《体育法》的通过实施带来哪些障碍，思考在法的科学性和现实性之间寻求最佳的协调方案。
3． 《体育法》需调整修改的重点内容。我们考虑要从以下几个方面着眼进行《体育法》内容的修改：
一是要坚持和改善国家对体育事业的行政领导。我国宪法和中央与地方政府组织法中，都明确规定了政府领导和管理体育工作的职责。从实际情况来看，作为有着十多亿人口且有着集中管理传统的发展中大国，对地位和作用越来越重要的体育事业，在中央和省级等地方实施专门的行政管理，目前确有必要之处。我认为，问题所在不是要不要对体育事业的行政领导，而是如何按照社会主义市场经济条件下政府管理体制改革的方向和要求，在《体育法》中明确要改善国家对体育的行政领导。一方面，要对体育行政部门赋予明确的体育行政许可、行政处罚等行政执法职能，强化体育行政权力的法制职责；另一方面，体育行政机构要切实实现对体育工作的宏观领导，做到管办分离，政企政事政社分开。
二是要加大社会体育和学校体育的立法力度。《全民健身计划纲要》伴随《体育法》实施十年以来，群众体育蓬勃开展，党和国家以及社会各界对发展全民健身事业有了更高的要求，制定《全民健身条例》的工作已经启动，应将如何建立全民健身体系等重点内容，概括充实到新修改的《体育法》之中。同时，对近年来已经改革或正在完善的有关体育制度，如国家体育锻炼标准、国民体质测定、社会体育指导员等制度，以及一些城市社区体育、农村体育制度等，应进行新的界定和确认。学校体育在当前仍是学校教育工作和素质教育环节中比较薄弱的方面，非常有必要在修改《体育法》中进一步加强对学校体育工作的强制力度，特别要与承担学校体育不作为的法律责任紧密联系起来。另外，修改《体育法》对社会体育和学校体育中的安全事故问题应有足够的注意。
三是要调整和明确体育社会团体的职权定位。《体育法》中关于体育社会团体的专章规定以及其他各章对体育社会团体职责的规定，体现了体育的特色和体育改革发展的方向，修改《体育法》对此应予以坚持。同时，要进行深入的研究，进行体育社会团体职能的准确定位。一方面，要将中华体育总会、中国奥委会以及单项运动协会逐渐实体化地独立出来，不再混淆于行政职权之中。另一方面，要明确体育社会团体的行业自律和自治管理职能，在立法语言上严格限定和区分现行《体育法》多处混淆使用的“管理”概念。至于现行《体育法》将体育社会团体依据章程进行处罚列入法律责任的做法，也需要进一步研究确立其法理依据，作出更加合理的说明和恰当的表述。
四是要反映体育竞赛训练体制改革的最新成果。《体育法》实施十年来，我国竞技体育的迅速发展及其在体制和制度层面上的改革创新成果，应在新修改的《体育法》中予以体现。如职业体育、商业比赛的出现以及近年来高等院校办高水平运动队和体教结合的实践等，已突破了原有训练与竞赛的体制框架。随着国家民主法治建设的推进和人权事业的发展，对运动员权利保护的内容应更多地纳入法律之中。为加强对体育竞赛活动中各种违纪、腐败现象和不正之风的整治，要进一步扩大《体育法》的规范内容，加大法律制裁的力度。随着北京奥运会的筹备举办和国内外法律保护需求的增强，对体育标志等体育无形资产的保护强度也不断提高，修改《体育法》在继续保持对体育竞赛标志保护的同时，要确认《奥林匹克标志保护条例》的规定并适当地扩大适用范围。
五是要增加体育产业与市场经营的专章内容。在我国体育事业的整体发展中，体育产业的发展已经成为重要的组成部分，并具有强劲的发展势头，应在新修改的《体育法》中增加专章予以促进和规范。这在修改《体育法》的各种研究与呼声中已成共识。该章的内容除了要继续明确主管部门与职能外，要依照行政职能分工实施专业管理；有必要通过定性与列举相结合的方式，划定体育市场的范围；要针对促进体育产业发展的实际，确定有关的产业政策；还要对规范体育产业与市场秩序、保护体育市场主体权益等作出规定。
六是要设立和健全体育纠纷的解决救济渠道。体育越来越广泛而蓬勃地发展和人们维权意识的增强，必然形成各种体育争议的不断增多和依法处理解决的社会需求。《体育法》实施已逾十年，而其明确规定的体育仲裁制度却一直未能建立起来，因此，要加强对这一问题的深入研究，务必在新修改的《体育法》中有更好的体现。同时，鉴于相当多的体育纠纷需要由体育社会团体自治解决或前置解决，对体育社会团体的纠纷解决方式也应有一定的原则性规范。
4． 要注意把握好《体育法》修改与出台的时机。《体育法》的修改以及完成后重新审议颁布，存在着一个恰当适宜的时机问题。当前，我国体育事业迅速而健康地发展，全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会，又为体育的进一步发展搭建了更为广阔的平台。在新形势下我国体育发展面临的机遇和挑战面前，《体育法》以及整个体育法制相对滞后的矛盾比较明显。因此，启动对《体育法》的修改，既是体育改革发展的当务之急，也逐步具备了良好的内外部环境和相关条件。特别是面对2008年我国即将举办北京奥运会，这既需要良好的社会法制环境和体育法制环境，同时也是展示我国体育现代化发展水平包括体育法制建设成就的大好时机。《体育法》的修改和重新颁布，如果能够在北京奥运会召开之前完成而昭告世界，那将是最为理想化的时机选择。
然而，修改《体育法》必须更好地体现体育基本法的作用，充分反映新时期我国体育发展的特点和规律，对体育发展的道路、模式和基本格局进行更加准确的定位，对我国体育的未来走向和发展趋势有更加超前的思维和前瞻性把握。而今后一段时期筹备和办好2008年北京奥运会必将是我国体育工作中的重中之重，为此，我们恐怕难以对长期形成的体育体制有更为根本性的改革之举，不可能轻易地触动现有体育工作的制度基础。这样，就可能使我国目前的体育格局与正常改革发展的需要并不完全一致，可能会滞后于国家以及其他领域体制改革的进程。而修改《体育法》，则必须抛开这些非常态因素，探寻中国体育改革发展的客观规律和应然格局。
因此，在当前我国体育的工作重心和未来体育模式与格局的探索之间不可避免地存在着一定矛盾的情况下，修改《体育法》，不仅有着内容、形式与技术上的各种要求，还要充分考虑体育现实发展的各种相关因素。如果对未来把握不好、时机不够成熟，恐怕是难以完成出台的。虽然法律的制定修改是一个不断完善的动态过程，但作为高层次的国家权力机关立法，还是应尽量把握得稳妥一些为好。而越是这样，越需要《体育法》修改的研究工作要尽快启动，抓紧而深入地开展，为各种深层次的前瞻性问题提供科学可行的答案。而在修改颁布的时间上，我们提出要力争在“十一五”内完成。
（二）大力推进体育配套立法的步伐
1． 理清完善我国体育配套立法的方向，有针对性地科学立法
一是要以逐步建立有中国特色的体育法规体系为目标，进一步提高体育立法的科学性和计划性。有体育立法起草权的体育部门，应进行体育立法预测，按期编制体育立法规划和年度计划，对需要政府或人大立法的项目，要早做工作列入高层次立法计划。同时，做好落实体育立法计划的督促检查及调整修订工作。
二是要根据目前我国体育立法仍缺项较多的情况，继续扩大体育立法的内容范围。体育立法要与体育改革发展的重大决策紧密结合，将党和国家有关方针政策已经明确、体育改革实践经验基本成熟的内容抓紧转化为体育法规，加快启动体育改革发展急需的重点领域立法项目的调研与起草。并在重点突破的基础上逐步实现全面推进。
三是要按照体育立法需求和权限，逐步完善各层次的体育法规。应由法律和行政法规调整的体育关系，要积极争取进行国家层次的立法。国家体育总局的部门规章仍是体育立法文件的主体，要加快扩大其立法项目数量并增强其规范性。要充分发挥地方立法优势，制定出一批具有各地区特色的支柱性配套法规。
四是要遵循《立法法》等法律法规，严格执行体育法规的拟制规范。要坚持立法过程的民主化和科学化，进行充分的调查研究和科学论证，广泛吸纳各界意见，扩大公众参与程度，加强业务工作机构、法制工作部门与有关专家在体育立法中的结合，不断提高体育立法的质量和效益。
2． 着力解决依法行政、依法治体面临的体制性障碍，加强深化体育管理体制改革方面的立法。要到2010年建立起比较完善的社会主义市场经济体制和形成有中国特色的社会主义法律体系目标的提出，必然要求体育领域建立起与之相适应的现代体育管理体制和体育法制体系。我国体育管理体制改革顺应时代要求，正在逐步推进。同时由于我国政府主导型的改革特点，体育行政管理体制改革在体育管理体制改革中具有主导地位，甚至可以说，体育行政管理体制改革的成败关乎整个体育事业改革的成败。
当前，在推进体育管理体制改革立法方面，首先要对两类体育组织形式加强立法调研和探讨：一是要积极推进体育社团实体化改革，加强对体育社团实体化和建立中国特色协会制方面的立法。随着对体育改革和可持续发展的探索，并且在国家加强文化体制改革的相关影响下，体育社团实体化改革的发展速度比较缓慢甚至有所停滞的局面必将改变。相应的，在体育法制建设方面，除了《体育法》的原则规定外，具体确立各类体育社团的地位、职权和运行方式，明确国家规制与社团自治的关系，需要专门的体育立法来给予有力的支持和全面的规范。
二是要对体育社会化的组织发展进行多层面的立法。在运用国家法制对各种性质的组织主体参与体育事业发展和活动建设施行充分鼓励和保障的同时，要重点对体育社会化、产业化发展呈现出来的新型的组织形式的地位、行为和保障等进行明确的规范。特别是要按照市场的规律和原则，加强对职业体育俱乐部的规范和促进，为职业体育俱乐部搭建独立自主运营的法律平台，有着非常重要的意义。这方面主要是以专门立法的方式明确各类体育俱乐部的法律地位、组织形式、产权归属、治理结构等特殊问题。
3． 进一步加强全民健身方面的立法。开展群众性体育活动，增强人民体质是《宪法》和《体育法》规定的我国体育工作的根本目的和基本任务。《体育法》和《全民健身计划纲要》的十年实施，为全民健身的蓬勃发展提供了直接的动力和全面的保障。但《纲要》就其法律性质而言，属行政规划范畴。因此，在《全民健身计划纲要》的基础上，为进一步推动全民健身事业的发展提供在国务院立法层次上的强有力的法制规范，制定《全民健身条例》具有现实而迫切的必要性。
确立和把握好《全民健身条例》的立法宗旨是其立法研究需解决的突出问题。当前，公民作为群体或个体的健身权益受到损害的情况大量存在，而法律法规赋予公民相关的救济方式软弱乏力，健身权益成为现代公民权利体系中最易受到威胁和损害的权利之一。因此，《全民健身条例》的立法宗旨应突出对公民健身权益的确认和保障。通过制定国务院立法层次的《全民健身条例》，把属于公民自身的健身权益以类型化的方式具体确定下来并规定相应的救济手段和途径，是保证全民健身健康发展的当务之急。
关于《全民健身条例》的内容设计，主要是围绕着确立和维护公民的体育健身权利，重点从以下一些方面展开：一是落实《体育法》的有关规定，进一步确立开展全民健身活动，增强人民体质是各级政府的法定职责，务必保证政府对全民健身工作的有效作为，防止和追究在全民健身方面的政府责任缺失。二是按照“小政府，大社会”的模式建立起全民健身的社会化管理体制和工作网络体系，激励多方主体对全民健身的参与和投入，形成国家与社会、政府和市场紧密结合的全民健身发展格局。三是要运用各种形式在各个部分中，具体设定公民的体育健身权利内容。四是确认和规范全民健身工作的管理制度，特别是对一些危险性大的飘流、攀岩等活动与场所，建立严格的准入制度和监督制度。五是开展全民健身的多方面保障措施。特别是在全民健身场地设施服务方面，要在扩建与维护全民健身工程的同时，推出学校体育场地对社会开放问题的政策性措施。
同时，在全民健身的立法方面，还要在各个方面不断提升法制化水平。如对城市社区体育等现有的一些规范性文件，要进一步转化为部门规章，提高法律效力。还要抓紧开展修订《社会体育指导员技术等级制度》的工作，结合实施《社会体育指导员职业标准》，建立新的社会体育指导员法规制度。
4． 完善学校体育方面的有关法规。配合《体育法》的修改，应考虑对已施行26年的《学校体育工作条例》进行修改和完善。其中，与《体育法》相配套，最为主要的是增加更为有效的制度措施，推动学校体育活动的开展，强化学校体育工作的法律责任，切实保证全面素质教育的发展和青少年儿童的身心健康。在对学校体育的保障条件方面，学校体育伤害事故一直成为社会关注的热点。教育部2002年制定的部门规章《学校伤害事故处理办法》将学校体育伤害事故与其他学校伤害同等对待，统一规范，虽考虑了其共性的一面，但也忽视了学校体育伤害及其责任承担的特殊性，需要注意对以下几个问题的研究和把握：
一是应明确学校体育伤害的内涵和外延。学校体育伤害的概念可从两个方面理解：一是学校伤害的共性，这体现在《学校伤害事故处理办法》的规定中。二是体育或运动伤害的特性，即体育运动本身具有使运动者致伤的高风险。就学校体育伤害而言，具体可分为两种基本类型。第一类是由于学校在实施体育教学过程中未尽职责直接导致学生的人身伤害；第二类是学校在组织体育活动中未尽保护义务，未能有效制止合理限度内的外力侵犯因而学生遭受伤害。我们认为，前类伤害体现的是学校作为或不作为的行为与学生损害后果之间的直接因果关系，后类伤害反映的是学校不作为的行为与学生伤害之间的间接因果关系，其间往往存在着学校行为之外的侵权行为。因此，在相关的学校责任承担、责任范围等方面应该有所区别。
二是学校未尽保护义务的体育伤害事故的责任承担问题。这方面教育部《学校伤害事故处理办法》对学校责任的性质、构成要件等的规定是按侵权制度展开的。在总体坚持这一方向的同时，有必要根据最高人民法院在《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第6条中规定的“一般安全注意义务”制度及其精神，进一步丰富学校对从事体育活动的学生的义务范围，划清直接侵权人的责任和学校因未尽“一般安全注意义务”的补充赔偿责任的关系，合理平衡学校、学生和第三人在学校体育伤害问题上的利益冲突。
三是学校在实施体育教学过程中未尽职责造成学生伤害事故的责任承担问题。体育教学与一般教学的一个显著区别就在于质量低劣的体育教学行为本身具有直接导致学生人身伤害的极大可能性。因此，这属于一般意义上的侵权责任问题，不宜和存在外力介入的学校未尽保护义务的体育伤害事故的责任混同。这一责任的避免主要通过规范体育教师队伍建设、强化体育教学督导制度等来解决。
5． 对体育产业立法思路的有关探索。前面已探讨修改《体育法》应增设体育产业与市场的专章内容，但仅此远不能满足我国体育市场发展的需求，尚需有关的配套立法加以落实。根据体育经营活动的利益复杂性和行业特殊性，争取制定高层次的体育市场管理行政法规。要抓紧对运动员参加商务活动的各方权益保障开展立法工作，并针对各类体育市场活动制定一些具体规章，分别解决在体育赞助广告、体育赛事转播、体育商业保险、奥林匹克标志以外其他体育标志等无形资产保护等方面的特殊法律问题。而在探讨和确立体育产业法规的思路方面，我们认为可主要从体育产业组织、体育产业行为和体育产业责任这三个方面来确立其基本内容。
一是关于体育产业组织立法。一些业余性和半职业的体育俱乐部，虽然也以民商事主体身份参加体育产业和市场活动，但其一般的非盈利性质决定，不是体育产业专门立法考虑的重点。经营性体育俱乐部作为市场化的经营主体，要纳入国家统一的市场规制体系，在适用公司法、企业法、合伙企业法等规范管理的同时，有必要根据体育经营活动的特殊要求和不同经营性质与项目活动内容的区别，制定有关的体育法规，包括为鼓励体育产业的发展，争取对一些大众健身普及性活动在有关经营和税收政策方面的必要优惠。职业体育俱乐部作为有着鲜明特色的体育产业组织的有关立法问题，前已探讨不再赘述。
二是关于体育产业行为立法。市场经济的交易活动中，一切行为都是通过合同方式得以实现的。《合同法》是统一规范市场交易行为的基本法律，体育产业行为立法应与之配套衔接。体育进入市场，俱乐部的竞赛、赞助、冠名权、转播等问题，都要通过合同来进行，必然存在着与《合同法》的关系问题，体育产业就是通过各种合同组织起来的体育经济行为。而这些体育经营合同与一般合同有无差别，《合同法》能否单独调整这些合同关系，或是一旦体育经济行为超出合同法规定的有名合同类型怎么办，是否都需要进行专门的体育立法。我们认为，有些体育经济行为，是可以用现有的法律规范加以调整的，应统一适用，不必再制订新的体育法律法规。如体育经纪行为，整体上可直接适用《民法通则》和《合同法》以及经纪人管理办法等法律法规，但对于体育经纪人的身份资格限定这一市场准入问题，由于目前各省市有关体育经纪人培训、资格授予标准不统一且门槛偏低，随意性大，为体育经纪业的发展埋下了隐患，因而就迫切需要有专门的体育经纪人管理立法，确立统一的主体标准。而在体育经纪行为方面则没必要专门立法，既突出重点又节省立法资源并避免了不必要的法律冲突。还有一些诸如体育技术培训、体育健身娱乐、体育旅游等合同行为也大体是这类问题，体育立法所应做的，是尽快建立健全这些体育服务中涉及的行业标准立法。而有些体育经济行为或体育经济行为的某个方面，其性质复杂，过去法律上没有规定，也很难用《合同法》总则等加以调整，确实是一种新的合同形式，如体育赞助行为、运动员转会行为等，就需要进行必要的专门规范。
三是关于体育产业责任立法。体育产业存在、运行过程中存在大量平等主体之间的法律责任，一般可以通过现有的《民法通则》《合同法》《产品质量法》《消费者权益保护法》来解决赔偿问题。而有一些损害，如在竞赛中的损害，运动员相互之间发生的损害以及对观众造成的损害等具有许多体育特殊性，情况就比较复杂。既涉及归责原则等一般理论问题，也涉及强制责任保险等技术问题，甚至有的问题已经超出体育产业责任法的范围而适用于整个体育比赛领域，实有加强调研专门立法的必要。
6． 完善有关公共体育设施方面的法规。公共体育设施是体育事业发展的物质基础和重要保障条件，是全民健身活动顺利发展的重要载体和依托。我国已在《体育法》中有了关于体育设施的规定，并且出台了《公共文化体育设施条例》，但对有效规划建设和保护体育设施，还需要进一步完善和增加操作的力度，并要在法学理论方面作更加深入的探讨。
我们认为，以上提到的公共体育设施，属行政法上的公物或公营造物。由于我国没有一套成熟的公物理论来为公物方面的立法提供指导，因而目前有关公物的立法完全采取的是分散立法的模式，且重点关注的是如何保护，这使得包括公共体育设施在内的公物在实际生活中并未能有效发挥其保障公民基本人权的作用。完善有关公共体育设施方面的法规，应有针对性地规范好以下几个方面：
一是要进一步规范公共体育设施的规划、建设、保护行为，保障公物利用人的参与权利和监督权利。公共体育设施是国家保障所有公民体育权利的最重要手段之一，对于提高人们的生活水平具有重要意义，并且，用于公共体育设施建设的资金，直接或间接来源于纳税人。因此，公物设置机关决定是否用纳税人的钱来设置公共体育设施，采取怎样的方式和程序设置，以及设置目标和设置成本是否相称等问题，应充分关注公物利用人的参与权利和监督权利，而我国的相关法规却对此重视不够。我们建议应增加公共体育设施的规划、建设环节公物利用人的知情权、建议权、异议权、监督权；公物利用人对政府侵犯自身体育权利的侵占破坏公共体育设施的行政作为或不作为，将有权提起行政诉讼。广大公物利用人的依法参与和监督是公共体育设施稳定发展的根本保证，应对相关立法进行认真的准备。
二是要进一步明确公共体育设施所有者、管理者的职权职责，解决公共体育设施致人损害责任主体不清的问题。公共体育设施致人损害，应由谁承担赔偿责任，适用怎样的归责原则，理论上多有争议，现行法律也没有明确说法。因为责任不清，社区、公园等对全民健身设施的进入也存有疑虑。这个问题不解决，对全民健身活动的正常开展影响很大。学界对此问题一般从民法角度认识，但难以突破公共体育设施的公益性与适用过错推定是否公平的禁锢。我们认为，公共体育设施作为公物或公营造物，存在着多个权利、权力主体，应在民法有关理论的基础上结合行政法学公物权理论，全面准确地解决责任承担等问题。
三是要进一步完善有关公共体育设施利用方面的管理制度，充分保障公物利用人的基本权利。在公共体育设施的利用方面，现行有关法规对利用人基本权利的保障还存在一定欠缺。典型的如我国公共体育设施70％以上集中在公立学校，但学校一般并不将其向社区居民开放。从理论上讲，公立学校内的体育设施也是国家用纳税人的钱投资兴建的，从设置目的考虑，其作为公共物品，有义务向社区居民开放。同时，学校开放其体育设施，为保障教学秩序和体育设施利用秩序，就必须有权对那些破坏秩序的人进行制裁。目前学校只能依校规校纪约束校内学生，而对使用其体育设施的社区居民的管理则没有法律依据。作为公共体育设施等公物的管理者，学校拥有什么权力并如何行使并怎样制约，这一系列问题都需要分析论证。学校体育设施开放还有相应的使用成本以及收费问题，如何获得管理与补偿资源和平衡公物利用人的权利关系等，也是需深入研讨之后应予以立法解决的重要问题。
7． 在竞技体育和其他方面需加紧健全完善的有关体育立法工作。在竞技体育方面，主要应围绕运动员的有关权利保护进行有关立法，如对现有运动员注册、交流转会等方面的规章要适时进行修订，开展对青少年儿童运动员受教育权保护等方面的立法，对运动员退役后升学、就业等安置待遇方面的现有规定做进一步完善。同时，对体教结合的运动员的培养训练体制、运动后备人才培养、职业化竞赛的市场规制、不良赛风的治理等方面，要抓住重点在立法上有所突破。在其他有关体育的各种保障工作方面，要加强体育部门与教育、科技部门的协调合作，对迅速扩大的体育专业教育和各类体育科技活动进行更加明确的规范与保护。根据执行现有各类体育服务与设施标准和不断推出新标准的需要，抓紧拟制体育标准制度实施性法规。在修改《体育法》进一步加强公共财政和社会多渠道对体育投入的基础上，对各种投资的操作方式进行具体规定。
另外，在体育纠纷的解决与救济方面加强立法，也是一个重要的方面。其中当务之急是落实《体育法》中有关体育仲裁的规定，抓紧完成体育仲裁的立法操作，在北京奥运会之前建立起我国的体育仲裁制度。
在我国建立体育仲裁制度，是一项重要的制度创新，对于公正、及时地解决竞技体育纠纷，保护当事人的合法权益，加强体育法制建设，维护和促进体育的改革与发展，以及丰富我国的仲裁制度体系等，都有着十分重要的意义。
关于体育仲裁的性质，我们认为，由于他所调整的对象有很多不是发生在一般平等主体之间的可自由处分的经济财产权利，这些纠纷多是发生在具有协会内部管理关系的俱乐部、运动员和其他人员与协会之间，有些是在体育俱乐部和其他体育组织与运动员、教练员之间，争议的对象是具有一定身份性质的比赛资格问题。所以，这些纠纷不能直接适用《仲裁法》的规定，同时也与劳动仲裁等有所区别。同时，我们认为，既然体育仲裁作为一种制度创新，就应按照顺应市场经济发展的体育改革方向和仲裁的一般趋势来进行建设，坚持独立的民间仲裁性质，坚持当事人自愿原则和独立仲裁原则，实行协议仲裁、或裁或审和一裁终局制度。关于体育仲裁立法的内容框架，根据仲裁的大体要求，主要包括对适用对象和体育仲裁范围、体育仲裁原则、体育仲裁协议、体育仲裁机构、体育仲裁程序、体育仲裁效力等方面的内容。
关于体育仲裁的立法，《体育法》已作出了专门的规定，是体育仲裁立法的直接依据。但是，在《仲裁法》《体育法》之后施行的《仲裁法》，明确规定了仲裁制度属于全国人大及其常委会制定法律的专属立法权。那么，《体育法》原来规定的由国务院立法设定体育仲裁制度的做法由于没有在《仲裁法》之前实现，现在变得不再可能。而体育仲裁作为一项适用范围有限的制度，能否上升为国家法律的立法，从立法资源成本和效益的角度，恐都有些困难。但建立体育仲裁确实存在非常迫切的需要，希望全国人大、国务院的立法机构能对此提出解决方案。
（三）逐步完善规范化的体育执法与检查监督制度
1． 确立体育行政执法的地位并努力追求体育行政执法职能的实现。我国法制建设包括体育法制建设的路径选择是一种以“政府推进型”为主的法制现代化过程，强调政府在法制建设中的主导性作用。因此，我国体育法制建设的前景在很大程度上取决于政府对法制目标和实现步骤的统筹规划、合理推进和具体实施。建立健全政府在体育领域的行政执法制度，明确执法职能，规范执法方式，增强执法能力，改善执法环境，是实现体育行政执法功能的重要任务和工作内容。当今法治社会，行政管理应该也必须通过行政执法实现，行政执法就是实施行政管理。特别是2004年国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，确立了建设法治政府的目标，将“推进依法行政与深化行政管理体制改革、转变政府职能有机结合起来”作为依法行政的一项基本原则提了出来。在这个意义上，体育行政管理体制改革就是在理念上由人治走向法治，在内容上由任意的体育管理走向依法体育管理即体育行政执法。因此，从依法完善规范化、科学化、系统化的体育执法制度入手，确认体育行政管理体制改革成果，明确体育行政管理体制改革方向，逐步解决依法行政、依法治体面临的体制性障碍，从而在体育行政系统认真贯彻执行国务院《全面推进依法行政实施纲要》，成为“十一五”期间体育法制建设的重要任务。
加强体育行政执法，首先要明确体育行政执法目标，把握体育管理体制改革方向。体育行政执法是指包括体育行政部门在内的各类行政部门，对体育领域中各种事务即体育事务而进行的执法，其根本目标是维护体育公共利益。体育公共利益是界定体育行政执法应然范围的理性标准，体育行政执法就是要以最大限度地维护和实现公共体育利益为不懈奋斗之目标。体育行政执法目标是合理界定政府体育行政职能，从而理顺体育行政部门和体育社会团体的关系的内在准则。目标一明确，体育行政管理体制改革才能保持正确的方向，整个体育管理体制改革才能有科学理性的逻辑起点。因此，对体育行政执法目标的深入研究是阐释体育行政体制改革思路的关键。从技术层面，确定体育行政执法目标一是要遵循“职权法定”原则，现实体育法律法规所框定的范围，是体育行政执法的法定依据；二是要体现有限政府的理念，体育行政执法的范围应是市场自治和社会自律机制充分发挥作用之后的“剩余”空间。
同时，要界定清体育行政管理的法定范围，明确体育行政执法的基本职能。具体而言，体育行政执法所维护的体育公共利益，集中体现在建构、维护公平、自由的体育秩序和实现公民体育权利这两大体育行政执法职能上。在构建、维护公平、自由的体育秩序的体育行政执法职能方面，一是维护公平、自由的体育竞争秩序，防止体育过度商业化、职业化、政治化对其自然本性的侵蚀。我们初步认为，体育运动实践中，偏离了自由、公平的体育竞争秩序而损害公共利益的体育行为主要有赛场暴力行为、滥用兴奋剂行为、裁判贿赂行为和“假球”等双方通谋行为等。体育竞赛秩序需要有专门的体育规章性质的“体育竞赛法”加以规定，而明确体育行政执法在这一领域的职权范围，是合理进行政府体育部门和体育行业协会、体育社会团体职能分工合作的前提。二是要构建、维护公平、自由的体育产业竞争秩序。其应包括具体界定体育产业的竞争领域，确认和制裁体育产业中的反竞争行为以及执行对体育领域特定体育项目的保护任务等内容，这些职能需要依据行政法有关原则，通过行政法规层次的体育立法加以规范。三是要构建、维护体育事业全面、协调发展的秩序。其具体应包括制定指导体育事业发展的计划、规划，协调其他行政行为与体育管理的关系等内容，这些职能关乎体育事业发展的宏观方面，且涉及其他社会和经济发展领域，需从国家体育立法和体育行政执法的层面予以解决。
体育行政执法维护体育公共利益的另一重要职能是维护公民体育权利的实现。实现公民体育权利是体育行政执法的核心目标和任务，体育行政执法的其他目标和任务，最终也是为实现公民的体育权利服务的。因此，我们要研究体育行政执法与应有体育权利、习惯体育权利、法定体育权利的关系，研究体育行政执法对体育权利正当性确认的程序和方法，研究体育行政执法协调体育权利冲突的具体规则等内容，并通过对各个层面体育立法的反馈形成良好的互动。
体育行政执法维护体育秩序和保障公民体育权利的职能构成，具有紧密联系的内在统一关系。我们应根据特定社会历史条件下体育发展提出的具体需求，把握体育行政执法目标与职能的主要矛盾和主要矛盾方面，明确思路，制定政策，在完善的体育行政管理框架下依法协调。目前，我国体育管理体制处于不断深化改革的重要时期，建构良好的体育秩序对于促进体育事业发展，充分实现公民体育权利不仅在手段上，而且其本身也有着独立的价值和意义。尤其是我国改革的特点是政府主导型、政府推动型的改革，体育行政执法建构、维护体育秩序的职能和作为显得尤为重要。所以，“十一五”期间体育法制工作的一个重点任务，是要认真设计和落实体育行政执法的任务职责，充分发挥政府在体育改革中的推动作用，尽快建构起适应时代需求的公平、自由的体育秩序，在此基础上确认体育行政管理体制改革成果，明确体育行政管理体制改革方向，并解决困扰体育事业发展的职权责不明，管办不分等现实问题，切实提高政府在体育宏观调控和依法行政管理方面的作为效果。
2． 加强体育行政执法组织机构建设，为体育行政执法构筑坚实的主体保障。实现体育行政执法的目标和任务，需要在完善的体育行政执法体制的基础上加强体育行政执法组织机构，建设强大的实施力量。其重点工作包括：
一是要加强体育行政管理机构的改革和建设。首先要按照转变体育行政管理职能的要求，根据精简、统一、效能的原则，改革和设置好各级政府的体育行政部门，建立适应未来社会和体育发展需要的行政管理系统。其次，体育作为一项广泛的社会事业，在行政管理上还需要各有关行政权力的共同介入。再次，要积极创造条件，按照“小政府，大社会”的模式处理好体育行政部门和体育社会团体的关系。
二是要进一步转变和完善体育行政管理职能。根据体育行政执法的具体需要，政府及其体育行政部门的体育行政管理职能主要表现为宏观调控、社会行政和行业管理三个方面。
三是要强化各级体育行政部门的体育行政执法主体地位。要在现有部分体育行政部门或在部分体育工作中享有执法职权的基础上，使各级体育行政部门普遍取得全面的体育行政执法资格，全面纳入政府行政执法体系，建立起通过政府培训考核确证的专门化体育行政执法工作队伍。
四是要大力加强体育行政执法人员的培训与考核评估工作。应以提高体育行政执法人员的法律素质为重点，通过定期集中培训、研讨会、经验交流会等方式，进行各种行政法律和体育法规的教育培训，及时对体育行政执法人员进行先进执法理念和最新法律法规知识的更新。同时，要建立经常化的体育执法工作和人员的业绩考核与评估制度，不断提高体育执法人员的思想道德素质和法律素质。
3． 规范各类体育行政执法行为，认真履行体育行政执法职能，认真开展各项体育执法工作。当前，根据有关法律法规，体育行政执法部门依法行使行政管理职权，要着重规范和做好以下方面的体育行政执法工作：
一是适应国家实施行政许可制度的需要，加强体育行政审批的改革和管理。根据国家行政许可改革的趋势和体育工作的实际情况，加强调查研究和论证，逐步建构科学合理的体育审批制度体系。
二是加强体育领域内的行政监督检查、行政强制、行政处罚等行政执法工作。一方面，各级体育行政部门要切实加大体育行政执法的力度，切实履行体育行政管理职责。另一方面，在适应国家行政许可制度改革的过程中，针对一些体育管理项目由前置审批调整为事中事后监督的情况，积极开辟了新的体育行政执法空间。
三是认真履行体育行政给付的政府职责，不断加强政府对体育事业的投入，为体育发展提供各种政策支持、信息资源和各种公共产品服务。当前在建设社会主义新农村体育和突出强调对老年人、残疾人等弱势群体的体育关怀等方面，各级政府的体育行政给付任务还很艰巨。
四是要从体育事业发展和管理工作的实际出发，突出对体育领域一些重点工作的行政执法。如加强有关体育场地设施的建设使用与保护、反兴奋剂、体育市场管理、奥林匹克标志保护以及对国家强制性体育行业标准实行状况的监督检查等一些领域的体育行政执法工作。
五是要广泛联合和依靠各方面的社会力量，提升体育行政执法的效果。体育行政部门要主动会同各级人大、政府和联合有关政府职能部门，进行阶段性和专题性的联合执法检查。要加大对各种体育执法检查的力度，使体育行政执法成为社会公共服务的重要窗口，进一步强化体育行政部门的行政执法形象。要通过积极的行政执法，坚决追究各种体育违法行为的法律责任，建立良好的体育法律秩序。
4． 进一步健全体育行政执法制度，建立全方位的体育行政执法保障机制
体育行政执法作为政府对体育实施行政管理和体育行政部门行政行为的基本方式与内容，同样要纳入保证其持续规范发展的制度化框架，在不断总结有关建设经验的基础上，进一步健全体育行政执法制度，从机制上保障体育行政执法规范且顺利地进行。当前这方面的工作可主要抓住以下一些基本环节：
一是贯彻国家的依法行政要求，积极推行体育行政执法责任制。实行体育行政执法制度，行政执法责任制是其中具有核心地位的主要制度。2005年7月，国务院办公厅下发了《关于推行行政执法责任制的若干意见》，标志行政执法责任制已经发展成为我国一项成熟规范的国家制度。推行行政执法责任制的目的是为了规范和监督行政执法，因此，执法责任的落实是责任制的关键环节。从上个世纪90年代以来，体育行政执法责任制也在部分地区逐步推行，并收到了明显的成效，积累了丰富的经验。“十一五”期间贯彻落实体育行政执法责任制，要将体育行政执法责任认真分解落实到各级体育行政管理岗位，特别是根据体育行政执法的实际情况，将解决体育行政不作为的问题、追究体育行政不作为的责任，作为当前推行行政执法责任制的主要问题，切实通过行政执法责任制全面推动体育行政执法的工作。
二是逐步健全和完善各种体育行政执法的制度体系。在总结和推广部分地区体育行政执法经验的基础上，各级体育行政部门要根据情况，以推行体育行政执法责任制为核心，建立健全和逐步完善有关体育行政执法的各种制度，如体育执法岗位职责制度、体育执法程序制度、体育执法检查监督制度、重大体育案件备案制度、体育执法人员培训考核和持证上岗制度，过错或错案责任追究制度、体育执法工作考评制度、体育执法职责分解制度、体育行政复议制度、体育行政处罚听证制度等，并通过实施不断修改完善，逐步形成相互联接配套的体育行政执法制度体系。
三是要全面实行体育行政执法的政务公开，加强体育行政执法的作风建设，确保执法公正。按照国家依法行政的全面要求，要逐步形成体育行政执法公开的制度。体育执法政务公开的内容包括：行政执法的法律法规依据；行政机关的职责、权限；行政审批的内容、程序、条件、标准、时限；管理相对人的权利、义务和监督方式及法律救济的途径；执法人员的工作纪律、行为规范等。
四是要建立多方位的体育法律监督保障。一方面，要建立体育行政执法内在的制度机制制约，加强体育行政部门以及会同政府有关部门做好体育执法的自我监督；另一方面，在体育行政执法外部，要充分争取和保证权力机关、检察机关、行政监察审计机关依法对体育行政执法行使监督职能，同时进一步开展社会监督，扩大人民群众举报、信访、投诉等监督途径，并要高度重视和发挥新闻舆论对体育执法的监督作用。
五是要积极创造物质条件，确保体育行政执法工作顺利开展。加强体育行政执法工作需要必要的物质基础和先进的技术条件。因此，各级体育行政部门要在确保机构和人员的基础上，给予行政执法工作必要的经费和物质保障，使体育行政执法工作能够正常地开展，实现其法治工作的需要。
（四）努力探索多样化的体育法律服务途径
党的十六大报告明确提出要“拓展和规范法律服务”，这充分体现法律服务工作在我国法制建设中的重要地位。拓展和规范法律服务是对法律服务工作现状的科学分析，也是对法律服务工作发展方向、目标和任务的科学概括。在体育领域拓展和规范相应的法律服务，对进一步加强体育法制建设，服务和保障公民的体育权利，实践依法治国、依法行政和依法治体具有重要意义。
1． 大力拓展体育法律服务工作
我们所讲的体育法律服务，是指面向体育系统各个组织单位和广大体育工作者，以及全社会各种主体在参与体育的过程中，为其提供各种有关法律方面的帮助、咨询、代理、请托、援助、救济等服务活动。我们要在立足基本国情的基础上，积极创造条件，不断开辟多样化的体育法律服务途径，至少可在以下几个方面做些努力：
一是要发挥各类法律服务机构的体育法律服务作用。体育行政部门和体育社会团体要主动联系、大力支持社会上各类法律服务机构，或与法律服务机构进行联合，积极开展面向体育工作实际的体育法律指导与服务业务。体育行政部门和各种体育组织应树立依法处理体育事务，依法防范体育风险的意识，在服务方式上，既可主动地“请进来”，适时聘请专业法律人士参与到体育事务的经营与管理中来；又可积极地“走出去”，将体育工作更多地融入社会法律服务系统。
二是要逐步建立专门化的体育法律服务体系。在充分利用社会各种法律服务资源的同时，要在体育社团内部，设立配置或聘请法律工作者的法律工作机构，为本组织和成员提供体育法律服务，并要创造条件，借鉴发达国家经验，探索创立以为体育法律服务为主体的专门体育法律服务机构，按照社会化和市场化的运行机制，为广大体育工作者、体育组织和其他组织与公民处理体育法律事务提供各种体育法律服务。
三是要逐步完善体育纠纷解决机制，形成多样化的体育纠纷处理与权利救济服务体系。健全国家体育总局各运动项目管理中心、全国性单项体育协会的内部纠纷处理机构和制度措施，完善各级体育行政部门的体育行政复议工作规范，创建有中国特色的体育仲裁机构和充分体现体育特点的纠纷解决方式，为解决体育纠纷和保护体育权利提供有效的救济服务。
2． 建立健全相应的体育法律服务的规范制度
为了拓展体育法律服务的空间，必须提高体育法律服务能力，协调好体育法律服务量的扩张和质的提高的关系。同时，还需科学定位体育法律服务的性质，引导好法律服务者追求经济效益和社会效益的和谐统一。因此，建立健全相应的规范制度对促进体育法律服务的可持续发展至关重要。在这方面可主要开展以下工作：
一是要规范体育法律服务主体制度。我国目前已经初步形成了法律服务体系，律师、公证、仲裁、基层法律服务、企事业法律顾问、法律援助以及法律志愿者的服务交织林立。在体育法律服务体系内，应划清这些不同的法律服务者各自从事法律服务的业务范围、承担的任务、履行的职能，使法律服务资源优化配置、功能互补；同时，应区分政府体育部门的公共法律服务、体育非营利组织的公益性法律服务和市场化体育中介组织的商业性法律服务，既要统一规范，又要分类管理。
二是要规范体育法律服务行为。要根据体育法律服务行为的不同性质，通过事前、事中、事后监督等渠道，合理采用行政许可、强制性服务标准、行政处罚等形式综合规范，形成统一有序的体育法律服务秩序。
三是要规范有关管理部门的管理行为。要明确体育法律服务有关管理部门的管理职责，充分发挥市场自治和行业自律作用，既保障法律服务主体能动性和创造性的发挥，又坚持对公共利益、公共秩序的维护和必要的调控力度。
四是要采取措施，优化体育法律服务的内外环境。一方面，加强体育法律服务者业务能力、综合素质、职业道德建设，定期开展教育培训、业务研究和对外交流工作，优化体育法律服务的内环境；另一方面，在目前体育法律服务工作刚刚起步阶段，要为体育法律服务争取必要的鼓励或优惠政策，营造体育领域懂法用法、遵法守法的良好法制氛围，优化体育法律服务的外部环境。
五、“十一五”加强我国体育法制建设的工作对策
从操作层次上，我们提出在“十一五”期间加强我国体育法制建设，要采取以下一些主要方面的工作对策：
（一）切实加强对体育法制工作的领导
在目前我国的现实条件下，加强体育法制建设工作，首先要依赖于具有体育管理职能的领导层的高度重视，实施有效的体育法制工作领导行为。
1． 体育法制建设是整个法制建设的重要组成部分，要求对体育工作实施领导和管理职责的各级政府首先要高度重视体育法制建设，将体育法制建设纳入整个法制建设内容。要从提高法治意识入手，切实确立体育法制建设在体育事业发展中的重要地位，对体育法制建设进行认真的规划和计划。要全面贯彻国务院和各级人民政府对体育行政部门的职责规定，适应政府职能转变和建设法治政府的要求，切实将体育法制工作作为实施体育宏观管理的首要内容。
2． 法制工作是政府社会管理职能的基本内容，是一种权力，更是工作职责，必须通过建立严格的体育法制工作责任制度，明确各级体育行政部门主管体育法制工作的领导分工，才能保证体育法制建设在工作部署、机构队伍、制度措施、操作运转、物质保障等方面的全面落实。要将体育法制工作作为衡量体育部门领导素质和工作业绩的重要指标，纳入体育工作综合评价体系。
3． 为保证体育法制工作的制度化运行，各级体育行政部门要建立体育法制工作的年度计划和年终总结检查制度。建议在国家体育总局目前每年召开一次政策法规会议的基础上，更加明确每年会议设定不同的体育法制工作主题，部署和推动全国体育法制建设的发展。各地体育行政部门也应结合年度体育工作，对体育法制建设进行部署和总结，对体育法制工作先进集体和个人进行表彰和奖励。
4． 加强对体育法制工作的具体指导。根据体育法制建设的发展和实际需要，国家体育总局每年要分别召开不同内容的体育法制工作现场会议，组织各地对加强体育法制建设中共性问题的研究研讨，交流体育法制工作的经验，有针对性地指导和推动体育法制建设的发展。各地体育行政部门要积极创新各种工作模式，指导和推动体育法制建设的发展。
（二）加强与人大、政府、司法等国家机构的协调配合
在目前国家整体法制建设任务十分繁重同时体育法制工作相对起步较晚的情况下，为了体育法制工作更好地开展，就要求各级体育行政部门要更加主动地向同级人大、政府及其法制职能部门汇报体育法制建设工作情况，与司法部门进行工作沟通，主动争取他们对体育法制建设的关心、领导和支持，特别要使他们感受到体育法制建设的发展对于完善国家法律法规体系、丰富现代公民的权利内容，从而对构建和谐社会的重要意义。
（三）强化体育法制工作机构和队伍的建设
1． 要用力建设好全国体育法制建设的指挥系统。国家体育总局对全国体育法制工作的领导和管理职责，主要体现和通过其政策法规司来完成和实现。而目前的人员配置和工作重点，却难以很好胜任这一使命。建议扩大法制工作力量，提升法制工作在全司的主体工作地位，确立和强化国家体育总局政策法规部门对全国和总局系统内的体育法制建设工作调控职能，加强法制工作整体协调和立法业务审核职责，培育其应有的法制权威地位。
2． 省级地方体育行政部门应普遍设立体育法制工作的专门机构并充实必要的法制工作人员，改变某些机构过多承担一般秘书写作任务的现状。其他地方有条件的也可设立体育法制工作机构。不设立专门体育法制工作机构的，应明确管理体育法制工作的机构和专、兼职工作人员，形成各层次紧密衔接的体育法制工作组织网络。
3． 要不断深化和细化体育法制管理模式，实现国家法制与组织、单位依法治理的紧密结合。全国性和省级的体育管理中心、体育社会团体中，要创造条件，逐步设立处理法律事务的职能部门或分管部门，指导本组织依法开展体育工作，协调各方面的法律关系，切实维护自身的合法权益。
4． 加强对体育法制工作人员的教育培养，建立岗位培训考核与持证上岗制度，采取有效的组织和激励措施，提高体育法制工作人员的思想与业务素质。省市以上的体育行政部门和有条件的体育单位要招考和引进一定数量的法律专门人才。通过各种教育培训和实践锻炼，努力建设一支具有较高素质、能胜任工作需要的体育法制工作队伍。
（四）广泛开展体育法制的宣传教育
1． 制定全国和地方体育系统法制宣传教育的第五个五年规划，在各个体育部门和单位普遍建立体育法制学习和培训制度，根据体育队伍的特点和实际需要，深入开展灵活多样、扎实有效的体育法制宣传教育活动，提高体育队伍的法律意识和法律素质。在全员学习教育的基础上，要重点抓好体育法制工作人员和领导干部的学习与培训，将体育法律知识作为任用、晋升、提拔体育工作人员的考核内容和基本条件。
2． 加大体育法制的社会宣传力度，广泛利用报刊、广播、电视和咨询、讲座、比赛、重大体育纪念活动等多种媒体和活动形式，以及出版有关的普及读物等，传播体育法律知识，宣传体育法制建设形势。各体育报刊和电视体育频道以及其他媒体的体育专栏和专题，应安排一定的体育法制宣传内容，尤其要注重做好体育新法规、体育法制工作先进经验、典型体育案例分析等方面的宣传报道。
3． 体育院校要把体育法作为学校教学的内容，列入教学计划，开设体育法学课程和有关专题讲座，对体育大学生普遍进行体育法制教育，增强体育大学生的体育法制观念。有条件的其他院校，特别是政法院系可尝试开设体育法学课程或体育法制讲座。
（五）深入进行体育法制的理论研究和学术探讨
1． 体育法制工作机构以及承担体育法制任务的其他体育部门，都要高度重视体育法制的理论研究，并将其与体育法制的工作研究、政策研究以及其他工作研究紧密地结合起来，注重对体育法制实际问题的法理分析，建立和实行对重大体育法制决策的科学论证制度。
2． 组织体育院校、体育科研单位中的教学与科研力量，动员和吸引法律、法学工作者及其他理论工作者，积极开展体育法学研究和承担体育法制项目的研究任务，逐渐扩大体育法学研究队伍，提高研究质量和水平，尽快建立有中国特色的体育法学体系。
3． 加强体育法学研究的组织建设，健全和完善中国法学会体育法学研究会的组织与工作制度，充分发挥在体育法学理论学术建设上的核心作用，并注意发挥中国体育科学学会和其他有关学术团体在组织开展体育法学研究方面的积极作用。探索在国家体育总局体育社会科学研究基地中建立体育法学研究基地，建设全国体育法学研究学术骨干队伍。
4． 积极开展各种形式的体育法学研究和学术研讨与交流活动，对重大体育法制问题组织科研力量协同攻关。在国家体育社会科学基金和国家体育总局体育社会科学学科项目立项中，保持一定比例的体育法学研究立项，不断拓宽和争取体育法学研究的其他立项与经费渠道。重视和发挥体育法学研究成果的作用，作好向体育法制实践的转化应用工作。
（六）开展体育法制建设的国际交流
利用各种渠道，建立广泛的国际联系，多方面了解和掌握各国和国际体育法制的有关信息、状况、动态和发展趋势。组织和参加有关的体育法制国际考察和交流活动，关注国际大赛成功举办的法律保障机制等制度建设的成功经验，从中进行学习和借鉴。在我国举办体育法制的国际交流与研讨会议，宣传介绍我国的体育法制建设成就，扩大我国体育法制建设的国际影响。
新世纪以来，我国进入全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，社会主义民主与法制建设也不断取得新的进展。经济社会的发展和民主法制建设的加强，对体育事业发展和体育法制建设提出了新的更高的要求。体育是全面建设小康社会与和谐社会的有机组成部分和重要推动力量。为实现我国体育事业在新时期全面、协调、可持续地发展，必须根据经济社会发展的新趋势和新要求，坚持科学发展观，贯彻实施依法治国的基本方略，将体育发展全面纳入国家的法治系统，使法制更好地保障和促进体育事业的发展。
因此，开展“十一五”期间的体育工作，必须坚持依法治体，进一步加强体育法制建设。对“十一五”体育事业进行全面规划，也必须对体育法制工作进行认真地规划。本研究作为“十一五”我国体育事业发展规划总体研究的一个重要组成部分，正是基于在经济与社会发展背景下我国体育事业发展的总体趋势和对体育法制建设的客观需求，对未来五年体育法制建设发展进行全面系统的分析与构想。
本研究坚持理论与实践相结合的原则，按照总课题研究的要求，根据本研究部分的具体特点，采用以文献资料研究为主的方法，收集和查阅了大量的法律法规和政策文献、我国体育法制建设发展情况的资料和相关的理论与学术研究成果。同时，借《中华人民共和国体育法》（以下简称《体育法》）颁布十周年之际，对各省、自治区、直辖市进行了体育法制基本情况的调查，并对一些体育工作者、体育学者和法学学者进行了专家访谈。在规划文本初稿完成后，还在全国体育法制工作会议上发给与会代表征求意见。在此基础上，经过全面系统的分析研究，形成了本研究报告和规划文本草案。
本研究报告总的内容结构与规划文本保持同一，依照总课题的基本要求，除前言外，包括“十五”期间我国体育法制建设的发展状况、“十一五”我国体育法制建设面临的机遇和挑战、“十一五”我国体育法制建设的发展目标指导方针和工作重点、“十一五”我国体育法制建设的主要任务以及“十一五”加强我国体育法制建设的工作对策等五个部分。在具体内容安排上，对体育立法有关内容的分析，在适应发展的应然层面，对一些问题阐述了相关的理论背景，进行了适当的学术探讨，并依照有关理论问题的逻辑体系，对相关操作性问题进行了适当的归并和展开。在对体育法制建设的实际工作进行客观分析的基础上，根据现实需要进行了一些应用性设计与构想。因此，本研究对我国体育法制建设具有重要的工作指导意义，可直接为体育领导部门的决策服务。同时，也通过相关问题的理论阐发，具有一定的学术价值。由于规划研究本身存在着对未来发展把握上的困难，特别是法律法规制定上的严格程序制约，进一步增加了本研究实现程度上的不可确定性，需要随着规划文本的决策和实践应用进一步加以完善。
二、“十五”期间我国体育法制建设的发展状况
（一）“十五”以来我国体育法制建设取得的显著成就
“十五”以来，随着社会主义现代化建设的加快推进，民主法制建设和体育事业发展都进入快速发展时期，必然使我国的体育法制建设进入较快的发展阶段，取得了十分显著的成就。概括起来，这一时期我国体育法制建设取得的成就主要表现为以下几个方面：
1． 体育法制建设进一步受到重视
五年来，在党和国家以及体育行政部门对体育工作各项重大部署中，都将体育法制建设作为其中的重要内容，表明了我国各级党政领导高度重视体育法制建设的政策立场。
国家体育总局于2000年底下发，进入“十五”后开始实施的《2001―2010年体育改革与发展纲要》，2002年党中央、国务院下发了《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》以及2002年国务院召开的全国体育工作会议上李岚清副总理的讲话都强调指出了加强体育法制建设的问题。
国家体育总局在每年召开的全国体育局长会议，同样包括着对体育法制建设工作进行的总结和部署。国家体育总局还召开年度的体育政策法规会议，专门研究和指导体育法制工作的开展。
全国人大作为国家最高权力机关，对体育法制建设给予很大的关注和具体的指导。自1994年开始，全国人大教科文卫委员会多次听取体育法制情况汇报。“十五”期间，全国人大教科文卫委员会又于2002年12月和2004年11月，再次听取国家体育总局关于我国体育发展和体育法制建设有关问题的汇报。每年的全国人大、政协会议上，体育法制工作也是代表们关心的一项内容，都有一些有关体育法制方面的提案。
各地对体育法制建设的重视程度也在不断提高，从大量地方党委和政府的重要会议与相关文件可以看出，体育法制工作已经列入地方党政领导的重要议事日程，确立了体育法制在体育发展中的重要地位。在工作力量上直接反映的是体育行政部门法制工作机构与队伍建设的日益加强。
2． 体育立法有了新的进展
“十五”期间是在《体育法》基础上，高层次体育立法取得重大进展的时期。国务院连续三年制定行政法规，分别于2002年2月颁布了《奥林匹克标志保护条例》，于2003年6月颁布了《公共文化体育设施条例》，于2004年1月颁布了《反兴奋剂条例》，还在2002年7月颁布了法规性文件《中共中央 国务院关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》，从较高的立法层面规范了亟待解决的相关体育问题。
国家体育总局的立法工作又有一些新的发展，2001―2005年共发布了部门规章和规范性文件近60部，进一步丰富了现有部门体育规章的内容。
地方的体育立法工作继续发展，至2005年的五年时间，又有近120部新建或修改的地方性体育法规、地方政府体育规章和规范性文件出台。在地方性法规中，有关体育发展、实施《体育法》、全民健身等方面的综合性地方立法有所增多。
2002年，国家体育总局对现行体育法规进行了继1988年后的第二次全面清理，于2003年5月公布了清理结果：截止到2002年底，现行有效的体育规章和规范性文件185件（包括需要修订的70件），应予废止的129件。同时，国家体育总局又编辑出版了2000―2002年、2003―2004年两部体育法规汇编。
3． 体育执法工作逐步加强
随着体育立法工作的不断加强，体育执法工作逐步开展并受到普遍重视，体育法律法规正在通过各种实施和执法活动，在实际工作中产生着调整的结果，发挥出应有的作用。
《体育法》颁布实施后，全国人大教科文卫委员会多次组织体育法执法调研和执法检查工作。在“十五”期间，全国人大教科文卫委员会又进一步组织执法检查组或执法调研组，先后对北京、湖南、四川、江西、辽宁等地贯彻实施《体育法》的情况进行了调研和检查。各地的人大、政府也组织了各种形式的体育法执法监督检查工作。
在体育执法工作过程中，体育行政部门的执法主体地位进一步得到确认和体现。如国家体育总局政策法规司作为承担国家体育总局法制工作任务的专门机构，其工作职能明确包括“负责体育行政执法和执法监督工作，承担国家体育总局行政复议、行政诉讼及其他法律工作；承办全国人大、国务院交给国家体育总局的法律事务，配合全国人大、国务院有关部门进行体育执法检查”等。各地体育行政部门也多是如此。
各地体育行政部门不断加强体育执法队伍的建设，开展行政执法培训工作，省级体育行政部门的公务员大部分经过培训，获得了行政执法岗位资格。各地普遍针对体育执法工作的特点，对体育行政执法机制进行了积极的探索，建立了各种配套的体育执法制度和措施。
在贯彻实施《行政许可法》中，国家体育总局和各地体育行政部门配合国家行政许可制度改革，根据国务院和本地确定的行政许可项目清理结果，对体育行政许可和非许可审批行为的实施操作问题进行了明确的规范。
近年来，各地在体育行政执法的实际操作中，制止和纠正了一些体育违法行为，有效地维护了当事人的合法权益，促进了体育事业发展，积累了一些成功的经验。
4． 体育法制宣传教育和理论研究更加活跃
“十五”期间，体育法制宣传教育工作进一步加强。国家体育总局制定了“四五”体育普法规划，组织编写出版了体育普法教材《体育法规知识讲座》和《运动员法律手册》。总局开展了多种形式的法律知识讲座，每年举办依法行政培训班，还在干部任职培训、大学生就业培训中安排专门的法制课程。全国各省区市体育行政部门都成立了“四五”普法教育领导小组，普遍制定了普法工作规划，组织开展了各种体育普法活动。
各级体育部门还采取各种形式，开展多样化的体育法制宣传活动。同时，各种报刊、杂志和网站也开辟了一些宣传普及体育法律知识的专栏和版块，结合一些体育新闻与事件的报道，从多个方面来宣传体育法制。
近五年来，我国的体育法制理论和体育法学研究逐步扩大并更加深入。体育法学的学科地位不断提升，研究范围日益宽泛，研究队伍不断壮大，研究水平不断提高，一些体育法学研究成果还为体育部门领导工作决策所采用。在国家哲学社会科学基金和国家体育总局体育社会科学软科学项目的课题立项中，仅五年体育法学的选题较过去有了成倍的增长。五年来公开发表了体育法学论文400多篇，近两年每年发表的体育法学论文都在百篇以上。中国体育学术网和其他一些体育和法律网站，也设置了体育法学的栏目，刊载了一些体育法学研究成果。
“十五”期间，体育法制和体育法学的研究活动也频频开展，一些全国性重要的体育学术会议以及有关法学学术会议上，一批体育法学成果参加了交流。天津体育学院、中国政法大学、西安体育学院等相继建立了体育法学研究机构，许多院校培养体育法学方向的硕士和博士研究生。2003年3月，中国法学会批复中国法学会体育法学研究会成立，2005年7月，中国法学会体育法学研究会在北京召开了成立大会，将对我国体育法学研究产生积极的组织推动作用。
（二）目前存在的主要问题
虽然“十五”以来我国的体育法制建设又进一步取得了新的进展和成果，但仍存在着不可忽视的许多问题，体育法制相对滞后的局面尚未得到彻底的改变。这些问题主要表现在：
1． 国家体育总局在全面实施依法治体方面的作用不够突出。国家体育总局作为国务院体育行政部门，对本级层次管理的较多，而对全国体育整个行业、整个领域实施依法治理的有效决策不多，抓竞赛、搞活动仍是主导性部门形象，行使法制调控职能方面缺乏应有的广度和力度。
2． 有些体育部门领导对法制工作缺乏应有的重视。在一些地方和体育单位，还没有将体育法制建设摆到体育工作的重要日程，一些省级体育行政部门尚未建立专门的体育法制工作机构。或有的虽有专门机构，但人员不足，无法适应体育法制建设工作的需要。
3． 体育立法与体育事业发展需求差距较大。体育事业所需要的法律法规数量较少，覆盖面较窄，效力等级较低，许多制约体育改革与发展的法规缺位，对体育权利的立法内容较少，一些现行法规亟需修改，行使体育行政许可和其他体育行政职能的法规依据不足，《体育法》的配套立法亟待加强。
4． 有法不依、执法不严的现象多有发生。体育执法的主动作为普遍有限，国家体育总局和地方体育行政部门都存在着行政执法职能缺失的现象，对体育违法现象查处不力的状况大量存在，有些还十分严重，体育执法机制和体系有待完善。
5． 体育队伍的法律素质有待进一步提高。一些体育工作者的法制观念还比较淡薄，许多体育管理工作人员缺乏依法行政、依法治体的工作能力和管理水平，基层体育队伍特别是运动员队伍中还时常出现一些不遵守法纪的现象。
6． 体育法制的宣传教育还不够广泛深入，体育法学研究需进一步加强。体育系统内的一些人员对体育法的知识知之不多，社会上还有许多人尚不知道国家已经颁布过《体育法》。对体育法制规律和某些特殊问题的把握还较为欠缺，体育法学研究整体水平不高，研究活动和国内外交流较少，社会影响较小。
三、“十一五”我国体育法制建设面临的机遇和挑战
（一）我国进入全面建设小康社会和建设和谐社会的新阶段，对体育事业发展和体育法制建设提出了更高的要求
“十五”期间，党中央提出了全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的历史任务，“十一五”正是全面落实和逐步实现这一历史任务的重要时期。而民主与法治是全面建设小康社会的目标之一，也是构建社会主义和谐社会首要的本质特征。
同时，全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会，也对体育发展提出了新的要求。全面建设小康社会，要以人为本，促进人的全面发展，其中，对提高健康素质和建立全民健身体系的要求，正是体育要承担的重要任务。构建社会主义和谐社会，要求以科学的方式对待自然和社会，而提高身体素质、提高生命和生活质量，是和谐社会的基本涵义，对此，体育承载着不可推卸的使命和责任。
因此，全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会，为我国体育事业和体育法制的发展，提供了新的动力，搭建了新的平台。体育既是建设小康社会与和谐社会的重要内容和发展标志，又对促进小康社会与和谐社会的建设具有独特的作用，负有重要的使命。建设小康社会与和谐社会的体育，需要更加完善的法制环境，离不开体育法制建设作为其充实的内容构成和坚强的外部保障，需要高水平的体育法制建设。
（二）我国体育事业的进一步改革与发展，将更加凸显体育法制建设的重要地位和作用
“十一五”时期正是我国所处于重要战略机遇期的承前启后的关键阶段，发展是硬任务，改革是推动发展的根本动力。在这个历史阶段进程中的体育事业，同样面临进一步深化改革、加快发展的严峻形势。
在新的历史阶段和社会形势下进行体育事业的改革与发展，首先要求贯彻科学发展观，坚持以人为本，这就必然将广大人民群众的体育利益、将实现和保障公民的体育权利，作为体育工作根本着眼点、出发点和根本归宿。而体育权利的确认和设定，体育权利的维护与保障，对侵犯体育权利行为的制止和纠正，对体育权利侵害造成后果的责任追究和权利救济，在现代社会中必然要依靠法制的力量。
在体育不断社会化、产业化的改革中，资源的有限性，使得在社会发展不同领域、不同环节上的利益格局变化导致了不同利益主体之间的矛盾和冲突，而社会全面发展与建设和谐社会，又必然要求构建合理的社会资源分配秩序。这些社会改革与发展的压力、矛盾和要求，都会在体育发展中有所反映，从而形成体育发展中的各种利益冲突也日益增多。如何化解矛盾，平衡利益冲突，保证体育事业发展必需的体育资源要求，协调各种体育相关利益主体之间的关系，构建健康和谐发展的体育事业局面，仍然需要运用法律手段来理顺各种体育关系，在配置各种体育资源中平衡各种利益矛盾，规范各类主体和各种体育市场行为，以保证体育事业的有序发展。
（三）全面贯彻依法治国方略，促进我国体育进一步纳入国家法制一体化轨道
我国进入全面建设社会主义现代化新时期以来，社会主义民主与法制建设也进入到一个崭新的阶段。实施依法治国方略，进一步加强民主法制建设，仍然是“十一五”我国经济社会发展的重要任务和重要保障。
依法治国的基本方略，规定了全社会各领域的治理模式，要求实行依法治体。体育事业作为我国社会主义事业的一个重要组成部分，同样要纳入国家的整个法治系统。丰富的体育发展实践和日益复杂的体育利益关系，也为加强体育法制建设提出了越来越多的需要，提供了广阔的空间。因此，加强体育法制建设，实行和坚持依法治体，是我国体育事业未来发展的一项重要任务。我国体育事业要实现全面、协调、可持续发展，必须积极探索有中国特色的体育法制建设道路。
从党的十五大就提出、党的十六大又进一步确认的到2010年形成中国特色社会主义法律体系的目标，决定了“十一五”国家法制建设的目标和任务，同时又必然要求我国体育在进一步纳入国家法治系统的发展过程中，体育法制建设必须服从社会法制进程。2003年党的十六届三中全会所作出的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，要求在相继到来的“十一五”发展中，要逐步实现完善社会主义市场经济体制的要求。这同样对深化体育改革提出了新的任务，要按照“市场经济就是法治经济”的客观规律，实现在社会主义市场经济条件下体育治理方式的根本转变，适应市场经济对体育法制建设的新要求。2004年党的十六届四中全会所作出的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，要求进一步提高党和政府的执政能力。坚持依法治体，依法行政，是提高体育执政能力的应有之义。这就要求各级政府及其体育行政部门在“十一五”的体育管理工作中，要认真贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》，按照建设法治政府的目标，具备高水平的法制调控能力，切实做到依法治体，依法行政。可见，建立与国家法治步伐相协调的体育法治格局，遵循法治规律不断创新体育制度和机制，是我国体育发展面临的重大课题。
（四）扩大对外开放和北京奥运会的举办，需要我国体育更加主动地融入国际体育的法制化潮流
在经济全球化和一体化的驱动下，体育发展也面临着全球化的法制背景。伴随着现代法治的发展，体育法正在成为许多国家法律系统的组成部分。与此同时，在国际人权立法的迅速发展中，将体育权利作为教育与文化权利的重要内容乃至一项基本人权的呼声越来越高，并相继诞生了若干部专门的国际体育法文件。国际上和许多国家运用法律手段解决体育纠纷和司法介入体育争端逐渐成为普遍现象，出现了世界性的体育事务法制化的趋向。
“十一五”期间，是我国现代化建设和改革开放进一步向前推进的时期，要求我们进一步坚持对外开放的基本国策。这也必然要求我国体育更好地对外开放，更好地纳入国际体育法制化的发展潮流，在更大范围、更广领域、更高层次上参与各种国际体育事务的合作与竞争。现代体育的规范要求与国际社会普遍的法制规则相契合，使世界体育呈现出日益明显的法制化趋向，从而要求我们在对外体育交往中，更加适应全球化的法制背景，从中学习并获得借鉴。加强体育法制建设，提高体育领域的法治化水平，是我国体育与各国和国际体育平等对话与交流的重要基础和必要条件。2008年北京奥运会的举办，搭建了在自己国土上进行国际对话的平台，全社会的法制面貌和体育法制水平将面临着重要的考验。如何适应重大国际赛事需要，搞好与国际体育法律规则和惯例的衔接，切实提高我国涉外体育法制工作的各种能力，全面创设北京奥运会所需要的法制环境，让法治为北京奥运会保驾互航，在等待着我们的回答与实践。
（五）我国国情和体育改革发展现状，决定了体育法制建设还面临着若干制约因素
经济社会发展包括体育事业自身的发展以及民主法制建设的深入，向“十一五”体育法制建设提出了更高的标准和要求。而反观现实，冷静思考，又使我们清醒地看到“十一五”体育法制建设所面临着的许多不可回避的制约因素。这些制约因素主要包括：
1． 我国尚处于社会主义初级阶段的现实国情。改革开放以来，我国各项事业有了很大进步。然而总的说来，地区发展不平衡，生产力不发达的状况需要逐步改变。由于农业人口、文盲半文盲人口及相应的自然半自然经济仍占一定的比重，我国紧随知识经济时代步伐的同时，还必须努力完成工业化和经济社会化、市场化的历史任务。由我国的这一特殊国情所决定，我国体育事业的发展及相应的法制建设既要与经济社会文化发展保持总体协调，又要根据各地实际，因地因时制宜，原则性与灵活性相结合。所谓的原则性，就是坚持体育立法、体育执法所确认和实现的体育资源总量符合社会可持续发展的要求。所谓的灵活性，就是鼓励经济发达、体育需求丰富的地区、部门适当优先发展；扶持经济落后、体育资源匮乏的地区、部门则要采取措施，保障公民基本体育权利的实现。所以，非常有必要从立法的高度确认这种多元化的体育发展模式并协调由此引发的利益冲突。
2． 我国体育管理体制正处于深化改革阶段，一些基本的体育关系尚未稳定下来。改革开放以来，我国的社会结构已经发生了深刻的变化。宏观社会结构的变化必然对作为我国社会子系统之一的体育管理系统产生深刻影响。我国长期实行的体育管理模式是以行政干预为主，“管办不分”。随着体育承载功能的日趋多元化，深化我国体育管理体制改革，探索适应社会主义市场经济发展的体育体制，势在必行。体育管理体制改革是一项庞大复杂的系统工程，事关体育发展全局，这就必须通过法律手段，既要保证体育管理体制改革的连续性、稳定性，又要坚持与时俱进，体现体育政策的包容性、机动性；既要强调巩固既有的体育改革成果，又要发挥立法的可预见性，适度超前立法；既要以法律的权威确立体育管理体制改革的基本方向，又要分析过渡阶段“双轨制”的特殊体育关系，合理规范，分阶段逐步推进。
3． 我国社会主义法律体系尚未最终建立，法制建设诸多环节也存在基础性缺陷。构建中国特色社会主义法律体系是一项艰巨的历史使命，目前虽已初具雏形，但尚在形成过程中，在许多理论和实践的重大问题上，仍有较大的分歧或不明确之处。体育法规体系的建立健全，必然受制于国家整个法制建设的进程，受制于社会主义法律体系的完备程度。因而，“十一五”体育法制建设，一方面要把握体育自身发展规律，研究体育关系、体育现象；另一方面，也应着眼国家整个法制建设，特别是有中国特色社会主义法律体系的建立完善，吸收、借鉴其研究成果和立法、执法经验；尤其要正确认识现有法律体系和法制建设中的薄弱环节，明确其改进目标、思路、方法和步骤，善于借势借时，同步协调地解决体育法制建设中的重点、难点问题。
四、“十一五”我国体育法制建设的发展目标、指导方针和工作重点
（一）我国体育法制建设的发展目标
发展目标是战略规划必须明确回答的首要问题。综合考虑决定我国体育法制建设的客观条件、相关因素和自身的发展规律，我们提出经过“十一五”的努力，到2010年我国体育法制建设的发展目标是：初步建成与社会主义市场经济体制相适应、满足2008年奥运会和体育发展需要、以《中华人民共和国体育法》为核心、结构合理、衔接配套、具有中国特色的体育法规体系以及相应的体育执法与监督体系和体育法律服务体系，体育管理部门的法制调控能力进一步增强，体育队伍的法律素质明显提高，全社会的体育法制环境有较大改善，为全面建设小康社会与构建社会主义和谐社会中的体育改革发展提供有力的法制保障，将体育事业进一步纳入规范化、法治化的轨道，基本形成依法治体的工作局面。
确定我国体育法制建设的这一发展目标，主要是基于以下几个方面思考：
1． 在我国体育法制建设的发展方向和外部适应方面，要同时考虑体育法制建设必须适应和协调的多方面相关关系，重点是要适应和协调经济、社会、法制和体育发展以及国情的关系。
2． 在我国体育法制建设的实体内容方面，继续坚持系统工程的建设思路，按照上述的价值取向，从建立工作制度与组织体系和提高体育法制能力水平这两个方面提出要求：在工作制度与组织体系方面，着重建设好三大体系，即体育法规体系、体育执法与监督体系、体育法律服务体系，并突出体育立法的基础地位；在体育法制能力水平上，做到体育管理部门的法制调控能力进一步增强，体育队伍的法律素质明显提高，全社会的体育法制环境逐步改善。
3． 在我国体育法制建设的结果和面貌方面，从总体上提出三个方面的目标要求：一是在体育领域全面贯彻依法治国的基本方略；二是将体育事业进一步纳入规范化、法治化的轨道；三是基本形成依法治体的工作局面。
（二）我国体育法制建设的指导方针
为实现“十一五”我国体育法制建设的发展目标，还要确定一些在较为宏观的层面上对如何进行体育法制建设的规律性、原则性的要求，即所谓的指导方针或指导原则。根据我国体育法制建设多年发展的历史经验和进一步加强建设的客观需要，我们认为，“十一五”我国的体育法制建设，要在邓小平理论和“三个代表”重要思想的指导下，贯彻执行党和国家各项体育改革与发展的方针政策和法律法规，坚持科学发展观，着重应从几个不同的角度，提出并坚持以下几个指导方针：
1． 在处理体育法制建设外部关系，即与国家整个法制建设的关系问题上，要坚持体育法制建设与国家法制建设相适应的方针。
2． 在处理体育事业内部关系，即体育法制建设与体育改革与发展的关系问题上，要坚持体育法制建设与体育改革发展相互促进的方针。
3． 在体育法制建设的价值取向，即根本目的和宗旨方面，要坚持以人为本，维护和保障公民体育权利的方针。
4． 在处理体育法制建设自身的关系，保持内部结构平衡协调方面，要坚持体育法制建设统筹协调、系统发展的方针。
5． 在体育法制建设的依靠力量和推进建设的方式方面，要坚持依靠各方力量，整体推进体育法制建设的方针。
6． 在体育法制建设的建设发展模式和策略方法方面，要坚持与时俱进，改革创新和学习借鉴的方针。
（三）我国体育法制建设的工作重点
面对“十一五”体育法制建设大量纷繁艰巨的工作任务，在确定发展目标和指导方针的基础上，我们认为还要将整体性的工作思路再概括地梳理一下，把握一下由特定时期的社会形势和社会事件所决定和影响的工作重点。为此我们提出，面对新的形势，我国体育法制建设应突出解决的以下四个方面的重点问题：
1． 当前，修改《体育法》的问题已经提上日程，国家体育总局的领导在2005年年初全国体育局长会议和后来召开的全国体育法制工作会议上，都明确指出要修改《体育法》。以修改完善《体育法》为核心，着重解决对现有体育改革与发展成果的确认、对体育宏观方向的总体把握和基本体育关系的协调，应是“十一五”期间我国体育法制建设最重要的工作之一。
2． “十一五”期间，我国体育最为重要和最有影响的活动就是2008年的北京奥运会。北京奥运会所需要的法制环境和对体育法制的推动作用，都远远地超过以往。要把充分利用这一契机来推动我国体育法制建设的国际化，提升我国体育法制建设的国际适应能力，作为这一期间体育法制建设的一项重要工作。
3． 北京奥运会是“十一五”期间我国体育发展关系全局的一个重大事件，必然会因举办奥运会的需要，对体育管理体制和发展模式等形成特定的制约。而制定“十一五”的工作规划，不仅要面向为举办北京奥运会的前三年时间，而且要考虑到北京奥运会之后的两年时间，按照社会改革与发展常态来深化体育改革。所以，我们立足改革，提出要以北京奥运会之后进一步深化体育管理体制改革为着眼点，建立更加契合社会主义市场经济体制和社会化方向的体育法制保障，作为这一时期的又一项工作重点。
4． 加强体育法制建设，同样要坚持“有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠”的法制工作方针。以贯彻落实《中华人民共和国体育法》和建设体育法制的操作机制为内容，有效加强体育执法实施和监督工作，也是我们所提出的一项重点工作。
五、“十一五”我国体育法制建设的主要任务
在“十一五”期间，我国体育法制建设的任务，重点包括以下几个方面的内容：
（一）精心组织和圆满完成《体育法》的修改工作
1． 要抓紧启动并做好修改的组织工作。《体育法》是我国第一部专门的体育法律，对于贯彻落实宪法原则、保障公民的体育权利，对于依法治体、促进体育事业和体育法制的发展起到了极其重要的作用。十年来，我国经济社会发生了巨大变化，体育事业的发展环境和需求呈现出新的态势，《体育法》不能很好满足体育现实需要的各种问题日益暴露出来。作为一部调整涉及体育发展整体性、全局性问题的体育基本法，对其与时俱进地修改完善势在必行。同时，我国体育事业蓬勃发展，体育的地位和作用不断提升，体育发展的各种关系日益清晰，适应改革发展需要的体育体制正在形成，《体育法》通过实施所显现的成绩与不足也逐渐明朗，修改《体育法》的时机已经成熟。进入“十一五”，国家体育总局将尽快启动修改《体育法》的实际操作。
修改《体育法》是我国体育改革发展和法制建设中的一件大事，必须周密计划，认真组织。要建立《体育法》修改领导和工作机构，组织专门力量投入工作，深入开展调查研究，广泛听取体育界和社会各界的意见建议，并做好国外最新信息的引进和研究借鉴。要加强同相关部门的联系合作，争取全国人大、国务院法制机构的领导与支持，尽早列入国务院和全国人大常委会的立法规划。要抓住北京奥运会形成对体育关注的大好时机，加强对未来体育改革发展的预测分析，抓紧《体育法》的修改进程，力争“十一五”期间《体育法》重新颁布。
2． 确立和把握好修改《体育法》基本思路。要从以下几个重点方面来明确《体育法》的功能定位和立法取向：
一是要把握体育基本法的功能定位，廓清我国体育的基本关系。《体育法》是由全国人大常委会行使国家立法权，体现国家最高意志对全国体育进行全面规范调整的体育基本法，是所有其他体育立法的基础。它必须突出重点，着力解决我国体育改革发展方向和原则、基本体育制度与机构、重大体育问题的定位以及对一些基本体育关系的调整，表明国家发展体育事业的基本立场、态度和主张，具有高度概括性和宏观指导性。因此，修改《体育法》的一个重要方面，是要根据时代发展和体育需求，对现行法中有关我国体育改革发展总体格局方面的内容进行审视，与时俱进并具有前瞻性地充实新的内容。
二是要顺应现代法治的发展趋势，确立权利本位的立法宗旨。随着现代民主的法制化和权利本位理念的崛起，以保障公民权利为目的的权利立法已成为当代法治的本质要求，应在体育立法中居于主导地位。而现行《体育法》中以管理规制为主的立法倾向已滞后于时代发展的要求。因此，对《体育法》的修改，应弱化原偏重管理的行政色彩，进一步以确认和保护公民体育权利为立法宗旨，设定相应的授权内容和明示权利，构建全面的体育权利保护体系。新的《体育法》需要在继续发挥政府调控职能的同时，强化不同体育利益主体特别是公民个体的体育权利，进一步激发体育的个体活力，平衡国家、社会、个体的体育权益关系，构筑和谐发展的体育秩序。
三是要完善《体育法》规范的逻辑结构。现行《体育法》法律责任一章只有6个条款，无法与通篇设定的行为模式形成呼应，难免使有些体育行为模式的规定形同虚设，影响了国家意志的贯彻和实现。为充分体现《体育法》作为国家法律的强制性和权威性，针对目前有些行为规定缺少法律后果的情况，要在制度设计上和语言选择上进一步强化法律的强制性特质，完善法律规范的逻辑结构，进一步修改和增加法律责任追究的内容，提供对法律规范操作和违法制裁的明确依据，从源头上切实增强和有效保证《体育法》的实施效力。
四是要把握和处理好所涉及的多种矛盾关系。针对《体育法》修改所要解决的关键问题和难点问题，要探寻和设计可供选择的多种解决方案，在全面分析各种方案的利弊得失中选择最佳结合点。同时，要注意《体育法》与上位法、平行法以及下位法的衔接关系，并要把握各体育利益主体既有的和潜在的利益冲突，充分考虑这些冲突将会给《体育法》的通过实施带来哪些障碍，思考在法的科学性和现实性之间寻求最佳的协调方案。
3． 《体育法》需调整修改的重点内容。我们考虑要从以下几个方面着眼进行《体育法》内容的修改：
一是要坚持和改善国家对体育事业的行政领导。我国宪法和中央与地方政府组织法中，都明确规定了政府领导和管理体育工作的职责。从实际情况来看，作为有着十多亿人口且有着集中管理传统的发展中大国，对地位和作用越来越重要的体育事业，在中央和省级等地方实施专门的行政管理，目前确有必要之处。我认为，问题所在不是要不要对体育事业的行政领导，而是如何按照社会主义市场经济条件下政府管理体制改革的方向和要求，在《体育法》中明确要改善国家对体育的行政领导。一方面，要对体育行政部门赋予明确的体育行政许可、行政处罚等行政执法职能，强化体育行政权力的法制职责；另一方面，体育行政机构要切实实现对体育工作的宏观领导，做到管办分离，政企政事政社分开。
二是要加大社会体育和学校体育的立法力度。《全民健身计划纲要》伴随《体育法》实施十年以来，群众体育蓬勃开展，党和国家以及社会各界对发展全民健身事业有了更高的要求，制定《全民健身条例》的工作已经启动，应将如何建立全民健身体系等重点内容，概括充实到新修改的《体育法》之中。同时，对近年来已经改革或正在完善的有关体育制度，如国家体育锻炼标准、国民体质测定、社会体育指导员等制度，以及一些城市社区体育、农村体育制度等，应进行新的界定和确认。学校体育在当前仍是学校教育工作和素质教育环节中比较薄弱的方面，非常有必要在修改《体育法》中进一步加强对学校体育工作的强制力度，特别要与承担学校体育不作为的法律责任紧密联系起来。另外，修改《体育法》对社会体育和学校体育中的安全事故问题应有足够的注意。
三是要调整和明确体育社会团体的职权定位。《体育法》中关于体育社会团体的专章规定以及其他各章对体育社会团体职责的规定，体现了体育的特色和体育改革发展的方向，修改《体育法》对此应予以坚持。同时，要进行深入的研究，进行体育社会团体职能的准确定位。一方面，要将中华体育总会、中国奥委会以及单项运动协会逐渐实体化地独立出来，不再混淆于行政职权之中。另一方面，要明确体育社会团体的行业自律和自治管理职能，在立法语言上严格限定和区分现行《体育法》多处混淆使用的“管理”概念。至于现行《体育法》将体育社会团体依据章程进行处罚列入法律责任的做法，也需要进一步研究确立其法理依据，作出更加合理的说明和恰当的表述。
四是要反映体育竞赛训练体制改革的最新成果。《体育法》实施十年来，我国竞技体育的迅速发展及其在体制和制度层面上的改革创新成果，应在新修改的《体育法》中予以体现。如职业体育、商业比赛的出现以及近年来高等院校办高水平运动队和体教结合的实践等，已突破了原有训练与竞赛的体制框架。随着国家民主法治建设的推进和人权事业的发展，对运动员权利保护的内容应更多地纳入法律之中。为加强对体育竞赛活动中各种违纪、腐败现象和不正之风的整治，要进一步扩大《体育法》的规范内容，加大法律制裁的力度。随着北京奥运会的筹备举办和国内外法律保护需求的增强，对体育标志等体育无形资产的保护强度也不断提高，修改《体育法》在继续保持对体育竞赛标志保护的同时，要确认《奥林匹克标志保护条例》的规定并适当地扩大适用范围。
五是要增加体育产业与市场经营的专章内容。在我国体育事业的整体发展中，体育产业的发展已经成为重要的组成部分，并具有强劲的发展势头，应在新修改的《体育法》中增加专章予以促进和规范。这在修改《体育法》的各种研究与呼声中已成共识。该章的内容除了要继续明确主管部门与职能外，要依照行政职能分工实施专业管理；有必要通过定性与列举相结合的方式，划定体育市场的范围；要针对促进体育产业发展的实际，确定有关的产业政策；还要对规范体育产业与市场秩序、保护体育市场主体权益等作出规定。
六是要设立和健全体育纠纷的解决救济渠道。体育越来越广泛而蓬勃地发展和人们维权意识的增强，必然形成各种体育争议的不断增多和依法处理解决的社会需求。《体育法》实施已逾十年，而其明确规定的体育仲裁制度却一直未能建立起来，因此，要加强对这一问题的深入研究，务必在新修改的《体育法》中有更好的体现。同时，鉴于相当多的体育纠纷需要由体育社会团体自治解决或前置解决，对体育社会团体的纠纷解决方式也应有一定的原则性规范。
4． 要注意把握好《体育法》修改与出台的时机。《体育法》的修改以及完成后重新审议颁布，存在着一个恰当适宜的时机问题。当前，我国体育事业迅速而健康地发展，全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会，又为体育的进一步发展搭建了更为广阔的平台。在新形势下我国体育发展面临的机遇和挑战面前，《体育法》以及整个体育法制相对滞后的矛盾比较明显。因此，启动对《体育法》的修改，既是体育改革发展的当务之急，也逐步具备了良好的内外部环境和相关条件。特别是面对2008年我国即将举办北京奥运会，这既需要良好的社会法制环境和体育法制环境，同时也是展示我国体育现代化发展水平包括体育法制建设成就的大好时机。《体育法》的修改和重新颁布，如果能够在北京奥运会召开之前完成而昭告世界，那将是最为理想化的时机选择。
然而，修改《体育法》必须更好地体现体育基本法的作用，充分反映新时期我国体育发展的特点和规律，对体育发展的道路、模式和基本格局进行更加准确的定位，对我国体育的未来走向和发展趋势有更加超前的思维和前瞻性把握。而今后一段时期筹备和办好2008年北京奥运会必将是我国体育工作中的重中之重，为此，我们恐怕难以对长期形成的体育体制有更为根本性的改革之举，不可能轻易地触动现有体育工作的制度基础。这样，就可能使我国目前的体育格局与正常改革发展的需要并不完全一致，可能会滞后于国家以及其他领域体制改革的进程。而修改《体育法》，则必须抛开这些非常态因素，探寻中国体育改革发展的客观规律和应然格局。
因此，在当前我国体育的工作重心和未来体育模式与格局的探索之间不可避免地存在着一定矛盾的情况下，修改《体育法》，不仅有着内容、形式与技术上的各种要求，还要充分考虑体育现实发展的各种相关因素。如果对未来把握不好、时机不够成熟，恐怕是难以完成出台的。虽然法律的制定修改是一个不断完善的动态过程，但作为高层次的国家权力机关立法，还是应尽量把握得稳妥一些为好。而越是这样，越需要《体育法》修改的研究工作要尽快启动，抓紧而深入地开展，为各种深层次的前瞻性问题提供科学可行的答案。而在修改颁布的时间上，我们提出要力争在“十一五”内完成。
（二）大力推进体育配套立法的步伐
1． 理清完善我国体育配套立法的方向，有针对性地科学立法
一是要以逐步建立有中国特色的体育法规体系为目标，进一步提高体育立法的科学性和计划性。有体育立法起草权的体育部门，应进行体育立法预测，按期编制体育立法规划和年度计划，对需要政府或人大立法的项目，要早做工作列入高层次立法计划。同时，做好落实体育立法计划的督促检查及调整修订工作。
二是要根据目前我国体育立法仍缺项较多的情况，继续扩大体育立法的内容范围。体育立法要与体育改革发展的重大决策紧密结合，将党和国家有关方针政策已经明确、体育改革实践经验基本成熟的内容抓紧转化为体育法规，加快启动体育改革发展急需的重点领域立法项目的调研与起草。并在重点突破的基础上逐步实现全面推进。
三是要按照体育立法需求和权限，逐步完善各层次的体育法规。应由法律和行政法规调整的体育关系，要积极争取进行国家层次的立法。国家体育总局的部门规章仍是体育立法文件的主体，要加快扩大其立法项目数量并增强其规范性。要充分发挥地方立法优势，制定出一批具有各地区特色的支柱性配套法规。
四是要遵循《立法法》等法律法规，严格执行体育法规的拟制规范。要坚持立法过程的民主化和科学化，进行充分的调查研究和科学论证，广泛吸纳各界意见，扩大公众参与程度，加强业务工作机构、法制工作部门与有关专家在体育立法中的结合，不断提高体育立法的质量和效益。
2． 着力解决依法行政、依法治体面临的体制性障碍，加强深化体育管理体制改革方面的立法。要到2010年建立起比较完善的社会主义市场经济体制和形成有中国特色的社会主义法律体系目标的提出，必然要求体育领域建立起与之相适应的现代体育管理体制和体育法制体系。我国体育管理体制改革顺应时代要求，正在逐步推进。同时由于我国政府主导型的改革特点，体育行政管理体制改革在体育管理体制改革中具有主导地位，甚至可以说，体育行政管理体制改革的成败关乎整个体育事业改革的成败。
当前，在推进体育管理体制改革立法方面，首先要对两类体育组织形式加强立法调研和探讨：一是要积极推进体育社团实体化改革，加强对体育社团实体化和建立中国特色协会制方面的立法。随着对体育改革和可持续发展的探索，并且在国家加强文化体制改革的相关影响下，体育社团实体化改革的发展速度比较缓慢甚至有所停滞的局面必将改变。相应的，在体育法制建设方面，除了《体育法》的原则规定外，具体确立各类体育社团的地位、职权和运行方式，明确国家规制与社团自治的关系，需要专门的体育立法来给予有力的支持和全面的规范。
二是要对体育社会化的组织发展进行多层面的立法。在运用国家法制对各种性质的组织主体参与体育事业发展和活动建设施行充分鼓励和保障的同时，要重点对体育社会化、产业化发展呈现出来的新型的组织形式的地位、行为和保障等进行明确的规范。特别是要按照市场的规律和原则，加强对职业体育俱乐部的规范和促进，为职业体育俱乐部搭建独立自主运营的法律平台，有着非常重要的意义。这方面主要是以专门立法的方式明确各类体育俱乐部的法律地位、组织形式、产权归属、治理结构等特殊问题。
3． 进一步加强全民健身方面的立法。开展群众性体育活动，增强人民体质是《宪法》和《体育法》规定的我国体育工作的根本目的和基本任务。《体育法》和《全民健身计划纲要》的十年实施，为全民健身的蓬勃发展提供了直接的动力和全面的保障。但《纲要》就其法律性质而言，属行政规划范畴。因此，在《全民健身计划纲要》的基础上，为进一步推动全民健身事业的发展提供在国务院立法层次上的强有力的法制规范，制定《全民健身条例》具有现实而迫切的必要性。
确立和把握好《全民健身条例》的立法宗旨是其立法研究需解决的突出问题。当前，公民作为群体或个体的健身权益受到损害的情况大量存在，而法律法规赋予公民相关的救济方式软弱乏力，健身权益成为现代公民权利体系中最易受到威胁和损害的权利之一。因此，《全民健身条例》的立法宗旨应突出对公民健身权益的确认和保障。通过制定国务院立法层次的《全民健身条例》，把属于公民自身的健身权益以类型化的方式具体确定下来并规定相应的救济手段和途径，是保证全民健身健康发展的当务之急。
关于《全民健身条例》的内容设计，主要是围绕着确立和维护公民的体育健身权利，重点从以下一些方面展开：一是落实《体育法》的有关规定，进一步确立开展全民健身活动，增强人民体质是各级政府的法定职责，务必保证政府对全民健身工作的有效作为，防止和追究在全民健身方面的政府责任缺失。二是按照“小政府，大社会”的模式建立起全民健身的社会化管理体制和工作网络体系，激励多方主体对全民健身的参与和投入，形成国家与社会、政府和市场紧密结合的全民健身发展格局。三是要运用各种形式在各个部分中，具体设定公民的体育健身权利内容。四是确认和规范全民健身工作的管理制度，特别是对一些危险性大的飘流、攀岩等活动与场所，建立严格的准入制度和监督制度。五是开展全民健身的多方面保障措施。特别是在全民健身场地设施服务方面，要在扩建与维护全民健身工程的同时，推出学校体育场地对社会开放问题的政策性措施。
同时，在全民健身的立法方面，还要在各个方面不断提升法制化水平。如对城市社区体育等现有的一些规范性文件，要进一步转化为部门规章，提高法律效力。还要抓紧开展修订《社会体育指导员技术等级制度》的工作，结合实施《社会体育指导员职业标准》，建立新的社会体育指导员法规制度。
4． 完善学校体育方面的有关法规。配合《体育法》的修改，应考虑对已施行26年的《学校体育工作条例》进行修改和完善。其中，与《体育法》相配套，最为主要的是增加更为有效的制度措施，推动学校体育活动的开展，强化学校体育工作的法律责任，切实保证全面素质教育的发展和青少年儿童的身心健康。在对学校体育的保障条件方面，学校体育伤害事故一直成为社会关注的热点。教育部2002年制定的部门规章《学校伤害事故处理办法》将学校体育伤害事故与其他学校伤害同等对待，统一规范，虽考虑了其共性的一面，但也忽视了学校体育伤害及其责任承担的特殊性，需要注意对以下几个问题的研究和把握：
一是应明确学校体育伤害的内涵和外延。学校体育伤害的概念可从两个方面理解：一是学校伤害的共性，这体现在《学校伤害事故处理办法》的规定中。二是体育或运动伤害的特性，即体育运动本身具有使运动者致伤的高风险。就学校体育伤害而言，具体可分为两种基本类型。第一类是由于学校在实施体育教学过程中未尽职责直接导致学生的人身伤害；第二类是学校在组织体育活动中未尽保护义务，未能有效制止合理限度内的外力侵犯因而学生遭受伤害。我们认为，前类伤害体现的是学校作为或不作为的行为与学生损害后果之间的直接因果关系，后类伤害反映的是学校不作为的行为与学生伤害之间的间接因果关系，其间往往存在着学校行为之外的侵权行为。因此，在相关的学校责任承担、责任范围等方面应该有所区别。
二是学校未尽保护义务的体育伤害事故的责任承担问题。这方面教育部《学校伤害事故处理办法》对学校责任的性质、构成要件等的规定是按侵权制度展开的。在总体坚持这一方向的同时，有必要根据最高人民法院在《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第6条中规定的“一般安全注意义务”制度及其精神，进一步丰富学校对从事体育活动的学生的义务范围，划清直接侵权人的责任和学校因未尽“一般安全注意义务”的补充赔偿责任的关系，合理平衡学校、学生和第三人在学校体育伤害问题上的利益冲突。
三是学校在实施体育教学过程中未尽职责造成学生伤害事故的责任承担问题。体育教学与一般教学的一个显著区别就在于质量低劣的体育教学行为本身具有直接导致学生人身伤害的极大可能性。因此，这属于一般意义上的侵权责任问题，不宜和存在外力介入的学校未尽保护义务的体育伤害事故的责任混同。这一责任的避免主要通过规范体育教师队伍建设、强化体育教学督导制度等来解决。
5． 对体育产业立法思路的有关探索。前面已探讨修改《体育法》应增设体育产业与市场的专章内容，但仅此远不能满足我国体育市场发展的需求，尚需有关的配套立法加以落实。根据体育经营活动的利益复杂性和行业特殊性，争取制定高层次的体育市场管理行政法规。要抓紧对运动员参加商务活动的各方权益保障开展立法工作，并针对各类体育市场活动制定一些具体规章，分别解决在体育赞助广告、体育赛事转播、体育商业保险、奥林匹克标志以外其他体育标志等无形资产保护等方面的特殊法律问题。而在探讨和确立体育产业法规的思路方面，我们认为可主要从体育产业组织、体育产业行为和体育产业责任这三个方面来确立其基本内容。
一是关于体育产业组织立法。一些业余性和半职业的体育俱乐部，虽然也以民商事主体身份参加体育产业和市场活动，但其一般的非盈利性质决定，不是体育产业专门立法考虑的重点。经营性体育俱乐部作为市场化的经营主体，要纳入国家统一的市场规制体系，在适用公司法、企业法、合伙企业法等规范管理的同时，有必要根据体育经营活动的特殊要求和不同经营性质与项目活动内容的区别，制定有关的体育法规，包括为鼓励体育产业的发展，争取对一些大众健身普及性活动在有关经营和税收政策方面的必要优惠。职业体育俱乐部作为有着鲜明特色的体育产业组织的有关立法问题，前已探讨不再赘述。
二是关于体育产业行为立法。市场经济的交易活动中，一切行为都是通过合同方式得以实现的。《合同法》是统一规范市场交易行为的基本法律，体育产业行为立法应与之配套衔接。体育进入市场，俱乐部的竞赛、赞助、冠名权、转播等问题，都要通过合同来进行，必然存在着与《合同法》的关系问题，体育产业就是通过各种合同组织起来的体育经济行为。而这些体育经营合同与一般合同有无差别，《合同法》能否单独调整这些合同关系，或是一旦体育经济行为超出合同法规定的有名合同类型怎么办，是否都需要进行专门的体育立法。我们认为，有些体育经济行为，是可以用现有的法律规范加以调整的，应统一适用，不必再制订新的体育法律法规。如体育经纪行为，整体上可直接适用《民法通则》和《合同法》以及经纪人管理办法等法律法规，但对于体育经纪人的身份资格限定这一市场准入问题，由于目前各省市有关体育经纪人培训、资格授予标准不统一且门槛偏低，随意性大，为体育经纪业的发展埋下了隐患，因而就迫切需要有专门的体育经纪人管理立法，确立统一的主体标准。而在体育经纪行为方面则没必要专门立法，既突出重点又节省立法资源并避免了不必要的法律冲突。还有一些诸如体育技术培训、体育健身娱乐、体育旅游等合同行为也大体是这类问题，体育立法所应做的，是尽快建立健全这些体育服务中涉及的行业标准立法。而有些体育经济行为或体育经济行为的某个方面，其性质复杂，过去法律上没有规定，也很难用《合同法》总则等加以调整，确实是一种新的合同形式，如体育赞助行为、运动员转会行为等，就需要进行必要的专门规范。
三是关于体育产业责任立法。体育产业存在、运行过程中存在大量平等主体之间的法律责任，一般可以通过现有的《民法通则》《合同法》《产品质量法》《消费者权益保护法》来解决赔偿问题。而有一些损害，如在竞赛中的损害，运动员相互之间发生的损害以及对观众造成的损害等具有许多体育特殊性，情况就比较复杂。既涉及归责原则等一般理论问题，也涉及强制责任保险等技术问题，甚至有的问题已经超出体育产业责任法的范围而适用于整个体育比赛领域，实有加强调研专门立法的必要。
6． 完善有关公共体育设施方面的法规。公共体育设施是体育事业发展的物质基础和重要保障条件，是全民健身活动顺利发展的重要载体和依托。我国已在《体育法》中有了关于体育设施的规定，并且出台了《公共文化体育设施条例》，但对有效规划建设和保护体育设施，还需要进一步完善和增加操作的力度，并要在法学理论方面作更加深入的探讨。
我们认为，以上提到的公共体育设施，属行政法上的公物或公营造物。由于我国没有一套成熟的公物理论来为公物方面的立法提供指导，因而目前有关公物的立法完全采取的是分散立法的模式，且重点关注的是如何保护，这使得包括公共体育设施在内的公物在实际生活中并未能有效发挥其保障公民基本人权的作用。完善有关公共体育设施方面的法规，应有针对性地规范好以下几个方面：
一是要进一步规范公共体育设施的规划、建设、保护行为，保障公物利用人的参与权利和监督权利。公共体育设施是国家保障所有公民体育权利的最重要手段之一，对于提高人们的生活水平具有重要意义，并且，用于公共体育设施建设的资金，直接或间接来源于纳税人。因此，公物设置机关决定是否用纳税人的钱来设置公共体育设施，采取怎样的方式和程序设置，以及设置目标和设置成本是否相称等问题，应充分关注公物利用人的参与权利和监督权利，而我国的相关法规却对此重视不够。我们建议应增加公共体育设施的规划、建设环节公物利用人的知情权、建议权、异议权、监督权；公物利用人对政府侵犯自身体育权利的侵占破坏公共体育设施的行政作为或不作为，将有权提起行政诉讼。广大公物利用人的依法参与和监督是公共体育设施稳定发展的根本保证，应对相关立法进行认真的准备。
二是要进一步明确公共体育设施所有者、管理者的职权职责，解决公共体育设施致人损害责任主体不清的问题。公共体育设施致人损害，应由谁承担赔偿责任，适用怎样的归责原则，理论上多有争议，现行法律也没有明确说法。因为责任不清，社区、公园等对全民健身设施的进入也存有疑虑。这个问题不解决，对全民健身活动的正常开展影响很大。学界对此问题一般从民法角度认识，但难以突破公共体育设施的公益性与适用过错推定是否公平的禁锢。我们认为，公共体育设施作为公物或公营造物，存在着多个权利、权力主体，应在民法有关理论的基础上结合行政法学公物权理论，全面准确地解决责任承担等问题。
三是要进一步完善有关公共体育设施利用方面的管理制度，充分保障公物利用人的基本权利。在公共体育设施的利用方面，现行有关法规对利用人基本权利的保障还存在一定欠缺。典型的如我国公共体育设施70％以上集中在公立学校，但学校一般并不将其向社区居民开放。从理论上讲，公立学校内的体育设施也是国家用纳税人的钱投资兴建的，从设置目的考虑，其作为公共物品，有义务向社区居民开放。同时，学校开放其体育设施，为保障教学秩序和体育设施利用秩序，就必须有权对那些破坏秩序的人进行制裁。目前学校只能依校规校纪约束校内学生，而对使用其体育设施的社区居民的管理则没有法律依据。作为公共体育设施等公物的管理者，学校拥有什么权力并如何行使并怎样制约，这一系列问题都需要分析论证。学校体育设施开放还有相应的使用成本以及收费问题，如何获得管理与补偿资源和平衡公物利用人的权利关系等，也是需深入研讨之后应予以立法解决的重要问题。
7． 在竞技体育和其他方面需加紧健全完善的有关体育立法工作。在竞技体育方面，主要应围绕运动员的有关权利保护进行有关立法，如对现有运动员注册、交流转会等方面的规章要适时进行修订，开展对青少年儿童运动员受教育权保护等方面的立法，对运动员退役后升学、就业等安置待遇方面的现有规定做进一步完善。同时，对体教结合的运动员的培养训练体制、运动后备人才培养、职业化竞赛的市场规制、不良赛风的治理等方面，要抓住重点在立法上有所突破。在其他有关体育的各种保障工作方面，要加强体育部门与教育、科技部门的协调合作，对迅速扩大的体育专业教育和各类体育科技活动进行更加明确的规范与保护。根据执行现有各类体育服务与设施标准和不断推出新标准的需要，抓紧拟制体育标准制度实施性法规。在修改《体育法》进一步加强公共财政和社会多渠道对体育投入的基础上，对各种投资的操作方式进行具体规定。
另外，在体育纠纷的解决与救济方面加强立法，也是一个重要的方面。其中当务之急是落实《体育法》中有关体育仲裁的规定，抓紧完成体育仲裁的立法操作，在北京奥运会之前建立起我国的体育仲裁制度。
在我国建立体育仲裁制度，是一项重要的制度创新，对于公正、及时地解决竞技体育纠纷，保护当事人的合法权益，加强体育法制建设，维护和促进体育的改革与发展，以及丰富我国的仲裁制度体系等，都有着十分重要的意义。
关于体育仲裁的性质，我们认为，由于他所调整的对象有很多不是发生在一般平等主体之间的可自由处分的经济财产权利，这些纠纷多是发生在具有协会内部管理关系的俱乐部、运动员和其他人员与协会之间，有些是在体育俱乐部和其他体育组织与运动员、教练员之间，争议的对象是具有一定身份性质的比赛资格问题。所以，这些纠纷不能直接适用《仲裁法》的规定，同时也与劳动仲裁等有所区别。同时，我们认为，既然体育仲裁作为一种制度创新，就应按照顺应市场经济发展的体育改革方向和仲裁的一般趋势来进行建设，坚持独立的民间仲裁性质，坚持当事人自愿原则和独立仲裁原则，实行协议仲裁、或裁或审和一裁终局制度。关于体育仲裁立法的内容框架，根据仲裁的大体要求，主要包括对适用对象和体育仲裁范围、体育仲裁原则、体育仲裁协议、体育仲裁机构、体育仲裁程序、体育仲裁效力等方面的内容。
关于体育仲裁的立法，《体育法》已作出了专门的规定，是体育仲裁立法的直接依据。但是，在《仲裁法》《体育法》之后施行的《仲裁法》，明确规定了仲裁制度属于全国人大及其常委会制定法律的专属立法权。那么，《体育法》原来规定的由国务院立法设定体育仲裁制度的做法由于没有在《仲裁法》之前实现，现在变得不再可能。而体育仲裁作为一项适用范围有限的制度，能否上升为国家法律的立法，从立法资源成本和效益的角度，恐都有些困难。但建立体育仲裁确实存在非常迫切的需要，希望全国人大、国务院的立法机构能对此提出解决方案。
（三）逐步完善规范化的体育执法与检查监督制度
1． 确立体育行政执法的地位并努力追求体育行政执法职能的实现。我国法制建设包括体育法制建设的路径选择是一种以“政府推进型”为主的法制现代化过程，强调政府在法制建设中的主导性作用。因此，我国体育法制建设的前景在很大程度上取决于政府对法制目标和实现步骤的统筹规划、合理推进和具体实施。建立健全政府在体育领域的行政执法制度，明确执法职能，规范执法方式，增强执法能力，改善执法环境，是实现体育行政执法功能的重要任务和工作内容。当今法治社会，行政管理应该也必须通过行政执法实现，行政执法就是实施行政管理。特别是2004年国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，确立了建设法治政府的目标，将“推进依法行政与深化行政管理体制改革、转变政府职能有机结合起来”作为依法行政的一项基本原则提了出来。在这个意义上，体育行政管理体制改革就是在理念上由人治走向法治，在内容上由任意的体育管理走向依法体育管理即体育行政执法。因此，从依法完善规范化、科学化、系统化的体育执法制度入手，确认体育行政管理体制改革成果，明确体育行政管理体制改革方向，逐步解决依法行政、依法治体面临的体制性障碍，从而在体育行政系统认真贯彻执行国务院《全面推进依法行政实施纲要》，成为“十一五”期间体育法制建设的重要任务。
加强体育行政执法，首先要明确体育行政执法目标，把握体育管理体制改革方向。体育行政执法是指包括体育行政部门在内的各类行政部门，对体育领域中各种事务即体育事务而进行的执法，其根本目标是维护体育公共利益。体育公共利益是界定体育行政执法应然范围的理性标准，体育行政执法就是要以最大限度地维护和实现公共体育利益为不懈奋斗之目标。体育行政执法目标是合理界定政府体育行政职能，从而理顺体育行政部门和体育社会团体的关系的内在准则。目标一明确，体育行政管理体制改革才能保持正确的方向，整个体育管理体制改革才能有科学理性的逻辑起点。因此，对体育行政执法目标的深入研究是阐释体育行政体制改革思路的关键。从技术层面，确定体育行政执法目标一是要遵循“职权法定”原则，现实体育法律法规所框定的范围，是体育行政执法的法定依据；二是要体现有限政府的理念，体育行政执法的范围应是市场自治和社会自律机制充分发挥作用之后的“剩余”空间。
同时，要界定清体育行政管理的法定范围，明确体育行政执法的基本职能。具体而言，体育行政执法所维护的体育公共利益，集中体现在建构、维护公平、自由的体育秩序和实现公民体育权利这两大体育行政执法职能上。在构建、维护公平、自由的体育秩序的体育行政执法职能方面，一是维护公平、自由的体育竞争秩序，防止体育过度商业化、职业化、政治化对其自然本性的侵蚀。我们初步认为，体育运动实践中，偏离了自由、公平的体育竞争秩序而损害公共利益的体育行为主要有赛场暴力行为、滥用兴奋剂行为、裁判贿赂行为和“假球”等双方通谋行为等。体育竞赛秩序需要有专门的体育规章性质的“体育竞赛法”加以规定，而明确体育行政执法在这一领域的职权范围，是合理进行政府体育部门和体育行业协会、体育社会团体职能分工合作的前提。二是要构建、维护公平、自由的体育产业竞争秩序。其应包括具体界定体育产业的竞争领域，确认和制裁体育产业中的反竞争行为以及执行对体育领域特定体育项目的保护任务等内容，这些职能需要依据行政法有关原则，通过行政法规层次的体育立法加以规范。三是要构建、维护体育事业全面、协调发展的秩序。其具体应包括制定指导体育事业发展的计划、规划，协调其他行政行为与体育管理的关系等内容，这些职能关乎体育事业发展的宏观方面，且涉及其他社会和经济发展领域，需从国家体育立法和体育行政执法的层面予以解决。
体育行政执法维护体育公共利益的另一重要职能是维护公民体育权利的实现。实现公民体育权利是体育行政执法的核心目标和任务，体育行政执法的其他目标和任务，最终也是为实现公民的体育权利服务的。因此，我们要研究体育行政执法与应有体育权利、习惯体育权利、法定体育权利的关系，研究体育行政执法对体育权利正当性确认的程序和方法，研究体育行政执法协调体育权利冲突的具体规则等内容，并通过对各个层面体育立法的反馈形成良好的互动。
体育行政执法维护体育秩序和保障公民体育权利的职能构成，具有紧密联系的内在统一关系。我们应根据特定社会历史条件下体育发展提出的具体需求，把握体育行政执法目标与职能的主要矛盾和主要矛盾方面，明确思路，制定政策，在完善的体育行政管理框架下依法协调。目前，我国体育管理体制处于不断深化改革的重要时期，建构良好的体育秩序对于促进体育事业发展，充分实现公民体育权利不仅在手段上，而且其本身也有着独立的价值和意义。尤其是我国改革的特点是政府主导型、政府推动型的改革，体育行政执法建构、维护体育秩序的职能和作为显得尤为重要。所以，“十一五”期间体育法制工作的一个重点任务，是要认真设计和落实体育行政执法的任务职责，充分发挥政府在体育改革中的推动作用，尽快建构起适应时代需求的公平、自由的体育秩序，在此基础上确认体育行政管理体制改革成果，明确体育行政管理体制改革方向，并解决困扰体育事业发展的职权责不明，管办不分等现实问题，切实提高政府在体育宏观调控和依法行政管理方面的作为效果。
2． 加强体育行政执法组织机构建设，为体育行政执法构筑坚实的主体保障。实现体育行政执法的目标和任务，需要在完善的体育行政执法体制的基础上加强体育行政执法组织机构，建设强大的实施力量。其重点工作包括：
一是要加强体育行政管理机构的改革和建设。首先要按照转变体育行政管理职能的要求，根据精简、统一、效能的原则，改革和设置好各级政府的体育行政部门，建立适应未来社会和体育发展需要的行政管理系统。其次，体育作为一项广泛的社会事业，在行政管理上还需要各有关行政权力的共同介入。再次，要积极创造条件，按照“小政府，大社会”的模式处理好体育行政部门和体育社会团体的关系。
二是要进一步转变和完善体育行政管理职能。根据体育行政执法的具体需要，政府及其体育行政部门的体育行政管理职能主要表现为宏观调控、社会行政和行业管理三个方面。
三是要强化各级体育行政部门的体育行政执法主体地位。要在现有部分体育行政部门或在部分体育工作中享有执法职权的基础上，使各级体育行政部门普遍取得全面的体育行政执法资格，全面纳入政府行政执法体系，建立起通过政府培训考核确证的专门化体育行政执法工作队伍。
四是要大力加强体育行政执法人员的培训与考核评估工作。应以提高体育行政执法人员的法律素质为重点，通过定期集中培训、研讨会、经验交流会等方式，进行各种行政法律和体育法规的教育培训，及时对体育行政执法人员进行先进执法理念和最新法律法规知识的更新。同时，要建立经常化的体育执法工作和人员的业绩考核与评估制度，不断提高体育执法人员的思想道德素质和法律素质。
3． 规范各类体育行政执法行为，认真履行体育行政执法职能，认真开展各项体育执法工作。当前，根据有关法律法规，体育行政执法部门依法行使行政管理职权，要着重规范和做好以下方面的体育行政执法工作：
一是适应国家实施行政许可制度的需要，加强体育行政审批的改革和管理。根据国家行政许可改革的趋势和体育工作的实际情况，加强调查研究和论证，逐步建构科学合理的体育审批制度体系。
二是加强体育领域内的行政监督检查、行政强制、行政处罚等行政执法工作。一方面，各级体育行政部门要切实加大体育行政执法的力度，切实履行体育行政管理职责。另一方面，在适应国家行政许可制度改革的过程中，针对一些体育管理项目由前置审批调整为事中事后监督的情况，积极开辟了新的体育行政执法空间。
三是认真履行体育行政给付的政府职责，不断加强政府对体育事业的投入，为体育发展提供各种政策支持、信息资源和各种公共产品服务。当前在建设社会主义新农村体育和突出强调对老年人、残疾人等弱势群体的体育关怀等方面，各级政府的体育行政给付任务还很艰巨。
四是要从体育事业发展和管理工作的实际出发，突出对体育领域一些重点工作的行政执法。如加强有关体育场地设施的建设使用与保护、反兴奋剂、体育市场管理、奥林匹克标志保护以及对国家强制性体育行业标准实行状况的监督检查等一些领域的体育行政执法工作。
五是要广泛联合和依靠各方面的社会力量，提升体育行政执法的效果。体育行政部门要主动会同各级人大、政府和联合有关政府职能部门，进行阶段性和专题性的联合执法检查。要加大对各种体育执法检查的力度，使体育行政执法成为社会公共服务的重要窗口，进一步强化体育行政部门的行政执法形象。要通过积极的行政执法，坚决追究各种体育违法行为的法律责任，建立良好的体育法律秩序。
4． 进一步健全体育行政执法制度，建立全方位的体育行政执法保障机制
体育行政执法作为政府对体育实施行政管理和体育行政部门行政行为的基本方式与内容，同样要纳入保证其持续规范发展的制度化框架，在不断总结有关建设经验的基础上，进一步健全体育行政执法制度，从机制上保障体育行政执法规范且顺利地进行。当前这方面的工作可主要抓住以下一些基本环节：
一是贯彻国家的依法行政要求，积极推行体育行政执法责任制。实行体育行政执法制度，行政执法责任制是其中具有核心地位的主要制度。2005年7月，国务院办公厅下发了《关于推行行政执法责任制的若干意见》，标志行政执法责任制已经发展成为我国一项成熟规范的国家制度。推行行政执法责任制的目的是为了规范和监督行政执法，因此，执法责任的落实是责任制的关键环节。从上个世纪90年代以来，体育行政执法责任制也在部分地区逐步推行，并收到了明显的成效，积累了丰富的经验。“十一五”期间贯彻落实体育行政执法责任制，要将体育行政执法责任认真分解落实到各级体育行政管理岗位，特别是根据体育行政执法的实际情况，将解决体育行政不作为的问题、追究体育行政不作为的责任，作为当前推行行政执法责任制的主要问题，切实通过行政执法责任制全面推动体育行政执法的工作。
二是逐步健全和完善各种体育行政执法的制度体系。在总结和推广部分地区体育行政执法经验的基础上，各级体育行政部门要根据情况，以推行体育行政执法责任制为核心，建立健全和逐步完善有关体育行政执法的各种制度，如体育执法岗位职责制度、体育执法程序制度、体育执法检查监督制度、重大体育案件备案制度、体育执法人员培训考核和持证上岗制度，过错或错案责任追究制度、体育执法工作考评制度、体育执法职责分解制度、体育行政复议制度、体育行政处罚听证制度等，并通过实施不断修改完善，逐步形成相互联接配套的体育行政执法制度体系。
三是要全面实行体育行政执法的政务公开，加强体育行政执法的作风建设，确保执法公正。按照国家依法行政的全面要求，要逐步形成体育行政执法公开的制度。体育执法政务公开的内容包括：行政执法的法律法规依据；行政机关的职责、权限；行政审批的内容、程序、条件、标准、时限；管理相对人的权利、义务和监督方式及法律救济的途径；执法人员的工作纪律、行为规范等。
四是要建立多方位的体育法律监督保障。一方面，要建立体育行政执法内在的制度机制制约，加强体育行政部门以及会同政府有关部门做好体育执法的自我监督；另一方面，在体育行政执法外部，要充分争取和保证权力机关、检察机关、行政监察审计机关依法对体育行政执法行使监督职能，同时进一步开展社会监督，扩大人民群众举报、信访、投诉等监督途径，并要高度重视和发挥新闻舆论对体育执法的监督作用。
五是要积极创造物质条件，确保体育行政执法工作顺利开展。加强体育行政执法工作需要必要的物质基础和先进的技术条件。因此，各级体育行政部门要在确保机构和人员的基础上，给予行政执法工作必要的经费和物质保障，使体育行政执法工作能够正常地开展，实现其法治工作的需要。
（四）努力探索多样化的体育法律服务途径
党的十六大报告明确提出要“拓展和规范法律服务”，这充分体现法律服务工作在我国法制建设中的重要地位。拓展和规范法律服务是对法律服务工作现状的科学分析，也是对法律服务工作发展方向、目标和任务的科学概括。在体育领域拓展和规范相应的法律服务，对进一步加强体育法制建设，服务和保障公民的体育权利，实践依法治国、依法行政和依法治体具有重要意义。
1． 大力拓展体育法律服务工作
我们所讲的体育法律服务，是指面向体育系统各个组织单位和广大体育工作者，以及全社会各种主体在参与体育的过程中，为其提供各种有关法律方面的帮助、咨询、代理、请托、援助、救济等服务活动。我们要在立足基本国情的基础上，积极创造条件，不断开辟多样化的体育法律服务途径，至少可在以下几个方面做些努力：
一是要发挥各类法律服务机构的体育法律服务作用。体育行政部门和体育社会团体要主动联系、大力支持社会上各类法律服务机构，或与法律服务机构进行联合，积极开展面向体育工作实际的体育法律指导与服务业务。体育行政部门和各种体育组织应树立依法处理体育事务，依法防范体育风险的意识，在服务方式上，既可主动地“请进来”，适时聘请专业法律人士参与到体育事务的经营与管理中来；又可积极地“走出去”，将体育工作更多地融入社会法律服务系统。
二是要逐步建立专门化的体育法律服务体系。在充分利用社会各种法律服务资源的同时，要在体育社团内部，设立配置或聘请法律工作者的法律工作机构，为本组织和成员提供体育法律服务，并要创造条件，借鉴发达国家经验，探索创立以为体育法律服务为主体的专门体育法律服务机构，按照社会化和市场化的运行机制，为广大体育工作者、体育组织和其他组织与公民处理体育法律事务提供各种体育法律服务。
三是要逐步完善体育纠纷解决机制，形成多样化的体育纠纷处理与权利救济服务体系。健全国家体育总局各运动项目管理中心、全国性单项体育协会的内部纠纷处理机构和制度措施，完善各级体育行政部门的体育行政复议工作规范，创建有中国特色的体育仲裁机构和充分体现体育特点的纠纷解决方式，为解决体育纠纷和保护体育权利提供有效的救济服务。
2． 建立健全相应的体育法律服务的规范制度
为了拓展体育法律服务的空间，必须提高体育法律服务能力，协调好体育法律服务量的扩张和质的提高的关系。同时，还需科学定位体育法律服务的性质，引导好法律服务者追求经济效益和社会效益的和谐统一。因此，建立健全相应的规范制度对促进体育法律服务的可持续发展至关重要。在这方面可主要开展以下工作：
一是要规范体育法律服务主体制度。我国目前已经初步形成了法律服务体系，律师、公证、仲裁、基层法律服务、企事业法律顾问、法律援助以及法律志愿者的服务交织林立。在体育法律服务体系内，应划清这些不同的法律服务者各自从事法律服务的业务范围、承担的任务、履行的职能，使法律服务资源优化配置、功能互补；同时，应区分政府体育部门的公共法律服务、体育非营利组织的公益性法律服务和市场化体育中介组织的商业性法律服务，既要统一规范，又要分类管理。
二是要规范体育法律服务行为。要根据体育法律服务行为的不同性质，通过事前、事中、事后监督等渠道，合理采用行政许可、强制性服务标准、行政处罚等形式综合规范，形成统一有序的体育法律服务秩序。
三是要规范有关管理部门的管理行为。要明确体育法律服务有关管理部门的管理职责，充分发挥市场自治和行业自律作用，既保障法律服务主体能动性和创造性的发挥，又坚持对公共利益、公共秩序的维护和必要的调控力度。
四是要采取措施，优化体育法律服务的内外环境。一方面，加强体育法律服务者业务能力、综合素质、职业道德建设，定期开展教育培训、业务研究和对外交流工作，优化体育法律服务的内环境；另一方面，在目前体育法律服务工作刚刚起步阶段，要为体育法律服务争取必要的鼓励或优惠政策，营造体育领域懂法用法、遵法守法的良好法制氛围，优化体育法律服务的外部环境。
五、“十一五”加强我国体育法制建设的工作对策
从操作层次上，我们提出在“十一五”期间加强我国体育法制建设，要采取以下一些主要方面的工作对策：
（一）切实加强对体育法制工作的领导
在目前我国的现实条件下，加强体育法制建设工作，首先要依赖于具有体育管理职能的领导层的高度重视，实施有效的体育法制工作领导行为。
1． 体育法制建设是整个法制建设的重要组成部分，要求对体育工作实施领导和管理职责的各级政府首先要高度重视体育法制建设，将体育法制建设纳入整个法制建设内容。要从提高法治意识入手，切实确立体育法制建设在体育事业发展中的重要地位，对体育法制建设进行认真的规划和计划。要全面贯彻国务院和各级人民政府对体育行政部门的职责规定，适应政府职能转变和建设法治政府的要求，切实将体育法制工作作为实施体育宏观管理的首要内容。
2． 法制工作是政府社会管理职能的基本内容，是一种权力，更是工作职责，必须通过建立严格的体育法制工作责任制度，明确各级体育行政部门主管体育法制工作的领导分工，才能保证体育法制建设在工作部署、机构队伍、制度措施、操作运转、物质保障等方面的全面落实。要将体育法制工作作为衡量体育部门领导素质和工作业绩的重要指标，纳入体育工作综合评价体系。
3． 为保证体育法制工作的制度化运行，各级体育行政部门要建立体育法制工作的年度计划和年终总结检查制度。建议在国家体育总局目前每年召开一次政策法规会议的基础上，更加明确每年会议设定不同的体育法制工作主题，部署和推动全国体育法制建设的发展。各地体育行政部门也应结合年度体育工作，对体育法制建设进行部署和总结，对体育法制工作先进集体和个人进行表彰和奖励。
4． 加强对体育法制工作的具体指导。根据体育法制建设的发展和实际需要，国家体育总局每年要分别召开不同内容的体育法制工作现场会议，组织各地对加强体育法制建设中共性问题的研究研讨，交流体育法制工作的经验，有针对性地指导和推动体育法制建设的发展。各地体育行政部门要积极创新各种工作模式，指导和推动体育法制建设的发展。
（二）加强与人大、政府、司法等国家机构的协调配合
在目前国家整体法制建设任务十分繁重同时体育法制工作相对起步较晚的情况下，为了体育法制工作更好地开展，就要求各级体育行政部门要更加主动地向同级人大、政府及其法制职能部门汇报体育法制建设工作情况，与司法部门进行工作沟通，主动争取他们对体育法制建设的关心、领导和支持，特别要使他们感受到体育法制建设的发展对于完善国家法律法规体系、丰富现代公民的权利内容，从而对构建和谐社会的重要意义。
（三）强化体育法制工作机构和队伍的建设
1． 要用力建设好全国体育法制建设的指挥系统。国家体育总局对全国体育法制工作的领导和管理职责，主要体现和通过其政策法规司来完成和实现。而目前的人员配置和工作重点，却难以很好胜任这一使命。建议扩大法制工作力量，提升法制工作在全司的主体工作地位，确立和强化国家体育总局政策法规部门对全国和总局系统内的体育法制建设工作调控职能，加强法制工作整体协调和立法业务审核职责，培育其应有的法制权威地位。
2． 省级地方体育行政部门应普遍设立体育法制工作的专门机构并充实必要的法制工作人员，改变某些机构过多承担一般秘书写作任务的现状。其他地方有条件的也可设立体育法制工作机构。不设立专门体育法制工作机构的，应明确管理体育法制工作的机构和专、兼职工作人员，形成各层次紧密衔接的体育法制工作组织网络。
3． 要不断深化和细化体育法制管理模式，实现国家法制与组织、单位依法治理的紧密结合。全国性和省级的体育管理中心、体育社会团体中，要创造条件，逐步设立处理法律事务的职能部门或分管部门，指导本组织依法开展体育工作，协调各方面的法律关系，切实维护自身的合法权益。
4． 加强对体育法制工作人员的教育培养，建立岗位培训考核与持证上岗制度，采取有效的组织和激励措施，提高体育法制工作人员的思想与业务素质。省市以上的体育行政部门和有条件的体育单位要招考和引进一定数量的法律专门人才。通过各种教育培训和实践锻炼，努力建设一支具有较高素质、能胜任工作需要的体育法制工作队伍。
（四）广泛开展体育法制的宣传教育
1． 制定全国和地方体育系统法制宣传教育的第五个五年规划，在各个体育部门和单位普遍建立体育法制学习和培训制度，根据体育队伍的特点和实际需要，深入开展灵活多样、扎实有效的体育法制宣传教育活动，提高体育队伍的法律意识和法律素质。在全员学习教育的基础上，要重点抓好体育法制工作人员和领导干部的学习与培训，将体育法律知识作为任用、晋升、提拔体育工作人员的考核内容和基本条件。
2． 加大体育法制的社会宣传力度，广泛利用报刊、广播、电视和咨询、讲座、比赛、重大体育纪念活动等多种媒体和活动形式，以及出版有关的普及读物等，传播体育法律知识，宣传体育法制建设形势。各体育报刊和电视体育频道以及其他媒体的体育专栏和专题，应安排一定的体育法制宣传内容，尤其要注重做好体育新法规、体育法制工作先进经验、典型体育案例分析等方面的宣传报道。
3． 体育院校要把体育法作为学校教学的内容，列入教学计划，开设体育法学课程和有关专题讲座，对体育大学生普遍进行体育法制教育，增强体育大学生的体育法制观念。有条件的其他院校，特别是政法院系可尝试开设体育法学课程或体育法制讲座。
（五）深入进行体育法制的理论研究和学术探讨
1． 体育法制工作机构以及承担体育法制任务的其他体育部门，都要高度重视体育法制的理论研究，并将其与体育法制的工作研究、政策研究以及其他工作研究紧密地结合起来，注重对体育法制实际问题的法理分析，建立和实行对重大体育法制决策的科学论证制度。
2． 组织体育院校、体育科研单位中的教学与科研力量，动员和吸引法律、法学工作者及其他理论工作者，积极开展体育法学研究和承担体育法制项目的研究任务，逐渐扩大体育法学研究队伍，提高研究质量和水平，尽快建立有中国特色的体育法学体系。
3． 加强体育法学研究的组织建设，健全和完善中国法学会体育法学研究会的组织与工作制度，充分发挥在体育法学理论学术建设上的核心作用，并注意发挥中国体育科学学会和其他有关学术团体在组织开展体育法学研究方面的积极作用。探索在国家体育总局体育社会科学研究基地中建立体育法学研究基地，建设全国体育法学研究学术骨干队伍。
4． 积极开展各种形式的体育法学研究和学术研讨与交流活动，对重大体育法制问题组织科研力量协同攻关。在国家体育社会科学基金和国家体育总局体育社会科学学科项目立项中，保持一定比例的体育法学研究立项，不断拓宽和争取体育法学研究的其他立项与经费渠道。重视和发挥体育法学研究成果的作用，作好向体育法制实践的转化应用工作。
（六）开展体育法制建设的国际交流
利用各种渠道，建立广泛的国际联系，多方面了解和掌握各国和国际体育法制的有关信息、状况、动态和发展趋势。组织和参加有关的体育法制国际考察和交流活动，关注国际大赛成功举办的法律保障机制等制度建设的成功经验，从中进行学习和借鉴。在我国举办体育法制的国际交流与研讨会议，宣传介绍我国的体育法制建设成就，扩大我国体育法制建设的国际影响。
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