回顾奥运百年历史，为保持奥林匹克运动的纯洁性，国际奥委会曾一度排斥政府的干预，以及商业活动的干扰。但实际上，从第1届现代奥运会开始，主办国/城市政府、商业和社会，三者就紧密地结合在一起，互相支持，相得益彰，人们才得以看到今天奥林匹克运动的繁荣。科学高效的组织模式是奥运会成功的关键因素。纵观北京奥运会之前的4届奥运会，政府在筹办奥运会中的作用各有各的特点和模式。  
1  巴塞罗那奥运会
    巴塞罗那1992年承办的第25届夏季奥运会，被公认为奥运历史上的成功典范。它的组织模式是政府与市场、公共与私人的有机结合。它的成功，不仅在于奥运会本身，更重要的是通过筹办和举办奥运会，给城市的持续发展注入了动力和活力，并带来了长期积极的影响。
2  亚特兰大奥运会
    亚特兰大1996年承办第26届夏季奥运会，也是正值现代奥林匹克运动百年华诞，人们期盼能够把它办成历史上最好的一届的奥运会。它的组织模式完全由私人机构承办的，其主要负责人很少是资深的政府官员，政府也没有给予足够的重视。由于是私人机构承办，不可避免地要进行过度的商业化运作，因而冲淡了奥运主题，打破了奥运百年纪念的情结。由于政府没有给予足够的重视，使得交通、安全、通讯、住宿等方面出现了混乱的局面，甚至发生了爆炸事件，所以，亚特兰大奥运会被认为是奥运会历史上不成功的奥运会。    
3  悉尼奥运会
    悉尼2000年承办第27届夏季奥运会，这届奥运会曾被前国际奥委会主席萨马兰奇先生称为“最好的一届奥运会”。其组织模式和管理水平得到了世界的公认，也为后来者留下了宝贵的知识财富。悉尼通过筹办奥运会，极大地推动了城市建设，改善了生态环境，促进了交通、旅游、房地产等行业的发展，从而大大提升了悉尼城市的知名度，提高了其在世界上的地位。萨马兰奇曾多次表示，今后奥运会组织者，都应该采用悉尼模式。悉尼官方报告把其成功归结为两个基本因素：一是政府的全力支持与参与；二是体育界力量的充分利用与发挥。而这两点正体现了奥运会组织工作的两大特性：奥运会的规模和复杂程度决定了政府参与的必然性；奥运会是以体育竞赛为核心的社会活动。
3.1  澳大利亚的政府体制
    澳大利亚是民主的联邦制国家，澳大利亚政府共分为3级：联邦政府，负责国家事务，包括国防、贸易、外交和电信等；州政府（例如新南威尔士州，以下简称新州），在不违背宪法的前提下，负责州内的所有事务，包括执法的权利、修筑道路和提供交通设施、健康和教育；地方政府（市政府），负责为当地人民提供广泛的服务。
3.2  政府在悉尼奥运会作用的阶段回顾
3.2.1  第1阶段——多政府部门参与的分割阶段
    在1993～1995年大约2年时间里。1993年悉尼取得奥运会的主办权，通过新州议会的一项法案《悉尼奥组委法令》，成立了悉尼奥组委，董事会成员中包括2名代表新州州长的人员，2名由澳大利亚总理提名的人员及悉尼市市长。虽然悉尼市政府是《主办城市合同》的签署方，但新州政府承担向国际奥委会作出的有关奥运会的重大承诺和保证。主要包括：为奥运会提供比赛场馆、相关设施以及奥运村住宿设施等；提供必要的服务和对环境提出立法提案，编制悉尼奥组委和悉尼残奥会组委会(SOCOG 和SPOC)的预算。此外，联邦政府承诺提供1.5亿澳元用于建设新的奥运会基础设施和其他相关设施，同时在安保、检疫、边境保卫和外交事务方面提供支持。这期间，新州政府的奥运工作由4个政府部长和5个政府机构承担。另外，在州政府的其他奥运领域，如卫生、交通、安全方面，成立了一些工作委员会，但这些部门之间很少主动进行协调，同组委会之间没有固定的联系和合作，组委会和政府之间的责任没有明确的划分。这个阶段，政府与奥组委相关机构几乎没有日常的交流，更没有正式和统一的决策机制，只是由组委会和政府代表组成了包括安保、交通、医疗和航道工作组在内的各种高级别的工作组，但对具体工作并没有明确的指导，工作进展不大。总体而言，此阶段的奥运筹备工作基本分为政府和组委会两条线，各自运行。
3.2.2  第2阶段——单一部门协调的商议阶段
    在1995～1997年大约2年时间里。1995年3月，新州政府换届改选，为了推动奥运筹备工作的进展，任命麦克·奈特先生为全职的奥林匹克部部长，负责除警察事务以外的、与奥运会相关的新州政府的全部活动。1995年6月，新州政府成立了向奥运部部长直接汇报工作的奥运协调局（OCA），将以前 5个部门的职责并入1个政府部门。1996年12月，新州警察局成立了奥运安全指挥中心（OSCC），负责奥运会安保方面的计划和实施，这个机构只对警察部长负责。这期间，承担奥运会筹办责任的新南威尔士州的5个政府部门将责任移交给了奥运会协调局，通过立法确定了奥运会协调局职责，建立了同组委会合作的正式的平台。这阶段，悉尼奥组委董事会中仍有两人由新南威尔士州任命，现有的高级别的工作组继续履行使命，得到明确的指导和重视，尤其是在奥运会协调局的推动下，就服务合同和预算等事宜进行了协调，加强了同组委会的日常交流。麦克?奈特曾形象地说，“协调局搭台，组委会唱戏”，这句话成为描述政府与奥组委两者功能的最简洁说法。
3.2.3  第3阶段——建立服务保障部门的协作阶段
    在1996～1999年两三年时间里。1996年8月奥林匹克部部长被任命为悉尼组委会主席，使两个部门的最高领导合二为一。之后，奥运协调局又承包了组委会的一些项目，一些协调局的高级官员也被任命为组委会的委员，意味着政府机构与组委会整合向前迈了一大步。1997年3月，由于交通问题的特殊性，成立了奥运道路与交通局，由奥林匹克部长负责。1998年，组委会把赛时奥林匹克大家庭的交通任务转包给了奥运道路与交通局，使得SOCOG、OCA和 ORTA在奥林匹克部长的统一领导下，紧密结合在一起。这期间，奥运会协调局仍旧负责与新南威尔士州所有的政府部门的全面协调，奥运会安保指挥中心作为新南威尔士州警察部门的特别的指挥部是唯一一个不向奥运会事务部长报告的主要政府机构。在奥运会运输和交通管理方面，新组建的奥运会道路和交通局拥有广泛和特别的权利来协调所有的政府部门。由于奥运会安保指挥中心、奥运会道路和交通局在一起联合办公，极大地增强了不同部门之间的协调，同组委会建立了结构明确的合作机制，同时清晰地界定了组委会和政府部门的角色以及应分别承担的责任。这阶段，仍有2名董事会成员由新南威尔士州政府任命，所有高级别的工作组都由组委会和主要的政府部门跨部门代表组成。另一个协作的标志是1997年建立的OCA/SOCOG联合执委会会议制度。联合执委会一直持续到1999年的两家完全统一。
3.2.4  第4阶段——成立统一团队的整合阶段
    1999年～2000年奥运会结束。1999年12月，奥运会协调小组（GCOC）成立。小组在奥林匹克部长的领导下，由SOCOG、OCA、 ORTA，及安保、军队、转播组织等单位的高级官员组成了悉尼2000年奥运会的最高权力机构。这也标志着3家“统一”局面的形成。2000年2月，为解决SOCOG的财政困难，SOCOG用一个总价外包给OCA除奥运村外的所有场馆的运营项目，包括场馆设施、临建、景观、观众服务等工作。这促成了两个机构在各个管理层面上的正式合并，形成了一个团队，从而进一步保障了场馆运营与服务工作的高效和一致。
    事实上，到了2000年，虽然名义上还是3家共同办奥运会，但SOCOG、OCA、ORTA的大部分工作人员都直接听命于几个总执行官——David Richmond先生。他是OCA的总执行官，ORTA主席，在2000年8月又被任命为SOCOG总执行官，他成了整个2000年悉尼团队的总执行官，领导着整个奥运会的运行。
3.3  悉尼奥运会政府作用的经验
3.3.1  充分认识到政府参与举办奥运会的作用
    悉尼奥运会组织者认为，不管奥运会组委会本身的组织工作做得有多好，都不可能有能力动员整个社会的力量来办奥运会这样的大事，而必须依赖政府的参与。这种观念的建立，促成了OCA的诞生和最终“统一”的模式的形成。从政府一开始零敲碎打的支持，到承担实质性任务，到政府各部门的强力介入，以至最后统领全局的过程也可以看出，政府在奥运会的组织和筹办过程中的作用是哪一个非政府组织都替代不了的。政府的参与，不仅在于承担象场馆建设这样的硬任务，还在于协调政府相关部门，动员社会各界力量等。政府是奥运会的承办主体，相对而言，组委会只是小部分任务的承担着。这也是萨马兰奇先生一再强调的政府主导性。
3.3.2  悉尼三大机构的最终整合，形成政府主导下的以悉尼2000为统一旗帜的“大组委会”格局
    从三大机构的发展过程可以看出，OCA、ORTA作为政府部门，先后承接了从SOCOG中分离出来的一些功能，如OCA承担的场馆运营功能，ORTA 承担的交通运营功能。因此，除了作为政府部门行使协调功能外，他们同时还必须履行作为一个实体为奥运会提供一定服务的功能，这使得三大机构在工作内容、性质上逐步趋于一致。同时这种根据各自的资源优势，实行相互间功能流通的做法，也促成了三者之间管理层与员工的流通与融合，以至于在人事管理上，也难以完全按机构来区别对待了。比如说，最后OCA工作人员的待遇，也不得不向SOCOG的标准靠拢。另外，高层领导的相互兼职，运动会协调小组的成立，最终实现了 SOCOG、OCA和ORTA三家一体化。可以说，最终格局是政府主导下的以悉尼2000为统一旗帜的“大组委会”格局。值得一提的是，悉尼模式的成功之处，就在于其最后形成的“统一格局”。
3.3.3  分工与协调是奥运工作的最大特征
    悉尼奥林匹克部部长麦克?奈特先生把分工与协调工作列为悉尼败笔之一，但他认为后期的协调还不错。奈特先生强调奥运会的任何一件事情都和其他事情联系在一起，最大的危险是各个部门都做得很优秀，但合起来有问题，像拼图一样，每一片都很完美，但拼不出整个图出来。豪威先生也强调，各个相关部门一定要做到目标一致，分工明确。
3.3.4  立法、签约、制定预算是落实各项工作的主要手段
    悉尼各个奥运机构（包括联邦政府、州政府、三大机构）和实施机构的责权利关系，主要通过立法及签订备忘录、协议等方式来加以确定。
3.4  悉尼奥运会政府作用的教训
3.4.1  早期缺乏对角色的定义——1995 年建立奥运协调局和1996 年任命部长担任悉尼奥组委主席之前，政府对奥运规划所做的工作微乎其微。
3.4.2  奥组委和政府的工作结合过程缓慢，时常出现反复——这是导致悉尼规划工作一度中断的原因——非常需要提前制定清晰的演化方案。
3.4.3  政府部门必要的办公程序，同奥组委的“风格”迥异。一个典型的例子是给工作人员的授权问题——悉尼奥组委倾向于权力高度下放的管理模式，把决策权尽可能地下放到最底层；而政府则更倾向于权力集中。政府负责某些重要的服务领域（如交通），这种情况给悉尼奥组委的服务水平带来很大影响。由于以上差异，奥组委和政府员工之间往往不能相互理解。结果就造成了双方一定程度上不必要的抵触。    
4  雅典奥运会
    希腊是一个只有1094 万人口的国家。从历史上看，可以说希腊是承办过奥运会国家中最小的国家。雅典是一个拥有400 多万人口的城市，集中了全希腊近40%的人口。雅典市区古迹遍布，被认为是欧洲最喧嚣、最拥挤的城市之一。在这样一座古城举办奥运会，无论是在场馆建设上，还是在交通方面，无疑都将面临巨大的考验。希腊环境、城市规划和公共工程部长瓦索·帕潘德里欧夫人认为，奥运会是全体希腊人的事，“我们需要通力配合和积极参与。尽管面临前所未有的挑战，但是我们没有理由不把2004 年奥运会办好。奥运会的成功举办不仅将对希腊的经济发展、人民就业，以及居民生活水平的改善作出贡献，最重要的是将使我们获得走向成功之路的自信心”。
    雅典所承办的第28届夏季奥运会被现任国际奥委会主席罗格先生称为“令人难忘、梦幻般的一届奥运会”，这句话中所包含的深邃含义令人深思。雅典市政府本着不仅要把雅典奥运会办成“人文意义上独一无二的运动会”，通过希腊文明和自然遗产的展示来弘扬现代奥林匹克精神，而且还要实现借奥运之机获取一定经济效益的目标。因此，它的组织形式是组建了股份有限公司形式的私营法人实体运作的雅典奥组委，并明确了其与雅典政府的职能分工。但恰恰是很多方面与政府没有明确职能分工，造成了互相推诿扯皮现象，才使得雅典的筹备工作一度被国际奥委会亮起了黄牌。
4.1  希腊的政府体制
    希腊实行议会民主制，总统为国家元首。希腊共和国是一个统一的国家，具有明显的中央集权特征。通常由最高级行政或政治机构做出决策。中央政府将希腊行政区划分为四级政府机构，即大区、省、市和一些市级岛屿。但是大区的职能主要局限于协调大区发展和制定公共投资计划，没有实质性的作用。希腊是欧盟成员国之一，因此受欧盟和希腊本国法律的双重制约。
4.2  政府在雅典奥运会作用的阶段回顾
4.2.1  中央政府全面参与的初始阶段（1997～1998年底以前）
    雅典取得奥运会主办权，雅典市与国际奥委会签署了《主办城市合同》，但中央政府却为举办奥运会承担了主要任务并提供保障。中央政府总体上同意提供所有相关服务并为奥运会提供资金，其中包括医疗服务、建造场馆、奥运村、安保服务、交通服务等方面。雅典奥组委在奥运会规划方面直接与中央政府各部联系。
4.2.2  成立最终决策机构的统筹阶段（1999～2000年）
    最终决策机构变成了由总理主持的部际委员会（ICOCOP）。该委员会为中央政府高层决策者获取信息提供方便。成员包括为奥运会提供服务和受到奥运会影响的各部部长以及雅典奥组委主席和执行董事。委员会设立总秘书，总秘书是政府重要委员会（或雅典奥组委、政府联合委员会）的成员，协调政府和雅典奥组委之间的关系，为雅典奥组委提供服务，与政府各部打交道；负责审查、制定有必要提供并有助于奥运会筹备工作的法规（总统令，部长令等）；和国家经济与财经部一起审核雅典奥组委预算，并且评估、确定与奥运会相关的政府各领域预算。总秘书也要直接监管特殊事务（如：形成强有力的奥运会食品安全制度）。总秘书还要通过立法部门建立的专门机构为奥运会后的场馆管理进行战略规划。部际委员会下有分会和工作组，就专门问题进行检查、提供报告，并做出决策或引导各机构做出决策。在部际委员会支持下建立的项目监督小组，是以总秘书为首的中央政府和雅典奥组委的联合体，负责对政府介入奥运会（包括运行、规划和提供的服务）实行全面监督。 此外，大部分政府部级机构都建立了专门的奥运会部门。
4.2.3  明确职责的签约阶段（2000～2002年）
    从2000年起，雅典奥组委陆续与中央政府各部签署了一份谅解备忘录，确定了各方职责和双方共事的总原则。随后成立了雅典奥组委—政府工作组，制定了详细的业务和行动规划。这些详细计划的目标是明确规定雅典奥组委和中央政府各部的任务、职责、范围、时间表、重大事件和预算分配。
4.2.4  成立特别委员会的完善阶段（2002年以后）
    尽管希腊政府各部门与雅典奥组委有了谅解备忘录和详尽的规划，但在2002 年出现了许多与职责和财政相关的、具有不确定性的问题。为了解决这些难以预料的问题，成立了一个由来自财政部、奥运会秘书处、雅典奥组委（总经理）一位高级主管组成的特别委员会，直接向部际委员会汇报情况。有关财务缺口方面的大的问题提交委员会讨论，通过各种途径进行融资所采取的措施也要交委员会决定，在很多情形下，中央政府承担了财政方面的责任。特别委员会将其建议直接上报给部际委员会批准并做出最终决定。
4.3  雅典奥运会政府作用的经验
4.3.1  设立包括高层决策机构在内的、集中协调的政府实体——部际协调委员会，这可说是雅典奥运会的一个重要特色。
4.3.2  从签订《主办城市合同》到举办奥运会，许多职能都由组委会转移到政府，有些时候又是政府的职能转移给组委会。这是与政府建立的最终决策机构——部际协调委员会的体制是分不开的。
4.3.3  在所有层面建立联合规划和决策机制，这是无可替代的工作方式。从奥运活动的本质而言，政府与组委会之间互相依赖的工作关系是非常重要的。
    作者：李颖川（首都体育学院）
          吴东、高绍新、黄文卉、裴东光