体育社团是社会成员为实现共同的体育目的，参与同一体育社会活动而自愿组织起来的宽松的社会群体。群众性体育社团是按参加体育活动的社会成员而划分的社会组织。作为一种非政府机构，它承担着政府一定的社会性、公益性、事业性的社会管理与协调功能，成为政府与社会联系的纽带。改革开放以来，随着机构改革的深入和政府职能的调整，体育社会团体在国家的政治、经济、文化等方面所起的作用越来越突出，政府将从大量的事务性的工作中解脱出来，从宏观上搞好依法行政和管理。
1  目前群众性体育社团存在问题及原因
1.1  目前群众性体育社团存在问题
    城市化进程中的群众性体育社团还处于初级发展阶段，无论从其自身建设来看，还是从其监督、培育发展来看，都还存在着许多问题：
    首先是法规、政策不配套。社团组织的健全发展需要配套的法规政策支持。目前除国务院颁布了《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》外，与之配套的政策出台很少，具体的操作方法仍处于摸索之中。社团组织的人事管理、税、会计、票据、用工、工资和员工的社会保障等规章、登记管理机关如何依法行政，业务管理单位如何履行职责，尚待有关部门制定出相关配套政策，确保社团组织健康发展。
    其次是统一归口、双重管理体制尚未健全。虽然国务院已经明确社会团体和民办非企业单位登记管理，但实行统一归口、双重管理体制尚未完全建立。加上管理体制不顺，职责分工不明，各部门之间的利益冲突，致使社团组织，尤其是民办非企业单位无所适从。表现在设置上，由于没有统一归口管理部门，在管理上难以统筹规划，使其不能根据社会和经济发展的需要合理布局。由于管理上的无序，带来了设置过滥、重复、交叉设置现象十分严重。
    具体来讲存在以下几个问题：
    （1）总体发展不平衡。根据统计，目前全国实有社团130768，其中全国及跨省活动的社团1528个，省级及省内跨地市活动的社团20765个，地、县级以上活动的社团53791个。据相关资料显示，其中体育健身类、科学技术类和文学艺术类居社团总数前三位，达55，体育社团组织的大量涌现充分反映了国民对体育需求的特点。
    但目前群众性体育社团组织还没有形成统一规划，缺乏引导和宏观调控。有些社团有名无实。有的体育社团建立后，很少按照章程开展活动，有的只满足于一年进行一次人数不多的比赛，平时无声无息，失去了体育社团存在的实际意义和作用。
    （2）管理机制不适应。目前一些体育社团的日常管理较弱。有的地方为了借助于行政机关的权威性开展工作，使行政机关工作人员兼任社团负责人，甚至有人在几个社团中兼任，形成社团组织依赖于行政工作人员，而行政工作人员事务缠身，又无暇顾及。有些地方的社团组织“机关化”，规定某级干部才能担任主席，某级干部才能担任副主席，致使某些社团组织成了变相机关，而非爱好者的组织。
    （3）基本功能不到位。不少体育社团由于规模、资金、项目、人员、管理等方面的原因，在实际运行中难以实现社团的基本功能。有些体育社团出现了部门工作与社团工作相互替代的情况，影响了社团自身功能的充分发挥。有的社团在实际运行中，以部分功能的发挥代替了整体功能的发挥。
    （4）活动经费无保障。除少数体育社团外，许多体育社团既无会费收入，又无其他经费来源，主要依靠单项活动赞助，自立能力差，难以组织起具有一定规模的社团活动。
    （5）人员配备不合理。不少体育社团的工作人员是由隶属部门的人员兼任的，由于客观原因，这些工作人员虽有工作热情，但难以集中思想开展社团工作。有些社团尽管设有专职岗位，但由于编制、待遇等原因，难以吸引优秀体育专职人员从事社团工作。有的社团虚设人员较多，实际做事的和真正爱好该社团活动的人少，造成社团组织运转不灵。
    （6）理论研究不同步。体育社团理论建设、理论指导及理论研究方面存在着较为严重的滞后与不足。
1.2  目前群众性体育社团存在问题的原因
1.2.1  先天性原因
1.2.1.1  社团缺乏个人利益的存在。利益是个永恒的话题，国家有国家的利益，个人也有个人的利益。对利益的追求成为绝大多数人行为的动力。然而，由于社团本身具有非营利性，一旦社会的志愿精神不足，社团就缺乏责任机制和发展动力。    
1.2.1.2  社团缺乏提高效率的竞争机制。社团组织与企业的区别之一，在于企业通过市场配置资源，优胜劣汰，而社团组织常常具有垄断性，竞争机制缺失。    
1.2.1.3  社团缺乏显示绩效的有效方式。政府的绩效可以通过政治支持率来体现，企业的绩效可以通过利润指标来体现，而社团的绩效却没有一个类似的非常明显的判断标准。社团组织所从事的是社会公益事业，它既不可能用利润指标来衡量绩效，也难于用类似政治过程中投票表决的方式去衡量绩效。  
1.2.2  后天性因素
1.2.2.1  行政干预严重。我国政府对社团组织实行的是双重管理体制，实施双重管理体制的主观目的在于：加强对社团组织的监督管理，预防违法行为。然而，客观上却带来了一些负面效应。例如：在双重管理体制下，业务主管部门往往容易对社团组织进行行政干预。  
1.2.2.2  缺乏明确的宗旨和使命。宗旨和使命是社团组织的旗帜，也是其凝聚力的来源。然而现实的情况是：我国的不少社团是根据政府的需要自上而下成立的，而不是根据社会的需要自下而上成立的。这种生成模式的结果之一就是一些社团组织缺乏明确的宗旨和使命，组织的成员不是基于对组织宗旨和使命的认同而参与组织，而仅仅是将社团组织作为谋生的手段或者获取某种利益的工具。当社团组织收入低下时，组织就很难吸引人才。面对国民经济和社会发展的新形势，体育如何继续深化改革，体育社团如何向前发展，是我们面临的一个重大课题，也是求得体育事业更大发展的一个“结”。
2  群众性体育社团的特征
    社会团体是人们为了实现一定的宗旨，按照一定的法律法规自愿组成的非盈利性的社会中介组织，是人民群众社会生活的基本形式之一。它具有四个主要特点：一是依法成立；二是为实现某一宗旨而自愿组成，具有组成自愿性；反映成员的共同利益，具有内部互益性；三是民间性，在国外也称非政府组织；四是非营利性，同企业单位相区别。其特征具体表现在：
2.1  群众性体育社会团体具有广泛性和普及性。20年改革开放以来，我国各种社会团体如雨后春笋迅速地发展起来。群众性体育社会团体进入了迅速起步阶段或孕育中的筹备阶段，一些群众性的体育社会团体纷纷建立起来，如老年人体育协会，大、中学生体育协会等，他们分别挂靠在政府体育部门或其他机构。大量的民间体育组织也自发地建立起来，如武馆、桌球、乒乓球、羽毛球、健美俱乐部等。这些体育社会团体深入到街道、乡村，数量较大，对社会体育的发展起着很大的作用。
2.2  体育社会团体的官民二重性。这种官民二重性在建立社会体育团体的初期表现得尤为明显，因而也带来组织的依附性。体育社会团体虽具有民间性和一定的独立性，但实际上，各体育社会团体与同级体育局存在着密切的依存关系，表现在经费、办公条件、专业权威人士以及物质资源等方面的依赖性。另一方面，各体育社会团体在组织上也与同级政府机构保持着紧密的挂靠关系，其主要领导基本上或大部分是由具有“官方”背景的人物兼职担任，以便通过他们来解决一些实际问题，并提高体育社会团体的地位。官民二重性特征在我国体育社团的初建基业的初级阶段是必要的。
2.3  由非营利性向部分经费自筹、经济多元化过渡。计划经济体制时期的体育社团经费来源主要依靠单位或主管单位拨款，在法规上被限定为非营利性质单位。进入市场经济体制时期便向经济多元化过渡。部分体育社团出现自筹部分经费，兴办体育产业等势头。
2.4  社团的发展受制度空间限制。新制度主义认为组织的发展始终是在一定的制度空间之中完成的。在当代社会，制度化已经成为一种神话，并且为正式组织的建立提供了基本的框架和组织发展的手段。中国正式社团的发展始终是在政府相应的社团管理体制的轨道上进行的。1950年颁布的第一部社团管理法规《社会团体登记暂行办法》中就规定社团的登记管理机关是政务院下属的内务部和各级地方政府，这就确立了分级管理的方法。但是，它只规定了社团应有登记管理机关，而没有所谓的“业务主管单位”。从1968～1988年的20年间，民政部门实际上并没有垄断社团的审批权，各部门都在审批和管理社团。在多头管理的混乱局面下，中国社团度过了最为“自由自在”的时光。1988年国务院机构改革和1989年政治风波之后，国家颁布《社会团体登记管理条例》，把社团的登记职能明确交给了民政部门，即所谓的“统一登记”，从而确立了社团的“双重负责、分级管理”的管理方式。1998年的新《条例》又加强了这一制度。“分级管理”是指按民间组织的活动地域进行分级登记管理。全国性社团由民政部负责登记管理，地方性团体由县级以上的各级民政部门登记管理，这有效地控制了各社团组织的活动范围，并有利于政府部门对民间组织的具体管理。“双重负责”体制是指，每一个社会团体不仅需要一个相应的民政部门作为登记管理机关，而且还要有一 “业务主管单位”对其进行“双重”管理。《社会团体登记管理条例》第九条规定申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备。另外中央还有文件规定了业务管理单位的职责，包括思想工作、党组织建设、财务人事管理和对外交往等方面。
    业务主管单位必须承担的重大责任，使得社团不可能随随便便地找到自己的“婆婆”，从而提高了社团成立的“门槛”，同时也加强了社团和业务相关部门的关联程度，将所有合法社团的运作都置于政府的监控之下。当然，我们并不排除体制外存在相当数量的“非法社团”。但是，就目前的民间社会而言，政府赋予其合法性的“正式社团”发挥了主流和较大的作用。一些民间的“非法社团”要在社会上真正发挥作用，也必须得到国家体制的合法性承认。
    总而言之，中国民间组织的发展，是在国家主动放权、政府职能改革的过程中，在政府设定的体制空间下发展的。
3  我国群众性体育社团的发展路径
    促进我国社团组织健康发展的工作是一项艰巨、复杂的系统工程。完成这项系统工程。需要人们整体规划、分步实施、有序推进。在当前和今后一段时间，应当选择和践行以下路径  
3.1  建立和完善公共职能的社会化机制，在经济领域的市场化率先完成之后，国家权力向社会权力的转移也成为政府改革的重要内容。政府在市场自律和社会 “准公共物品”的提供方面存在“失灵”的问题，国家应建立“小政府，大社会”的结构，发挥社团的横向联合作用，提高社团自我服务的效率。业务主管单位要逐渐从直接管理活动中退出来，以减少对社团组织内部事物的行政干预。同时这也使社团自身的服务性不断加强，有助于解决社团合法性不足和资金缺乏问题的解决。
3.2  建立和完善社团自身能力建设机制和人才培训机制，社团的自我建设是十分重要的问题。一方面应建立社团内部的自我监督和评估机制，完善职能结构，保持民主作风，防止腐败和低效率；另一方面正确处理与政府的关系，在政府的帮助下，承担部分公益事业，作好政府与民间的桥梁，如行业协会可以作为联系政府与其他市场中介组织的桥梁，在协助政府进行行业管理、培训从业人员等方面全面发挥作用。体育社团的工作领域十分广泛，对体育人才的综合素质要求较高，而我国多数社团组织的工作人员素质偏低的问题已经严重地阻碍了组织的发展。应该全面改革社团的用人机制，提高人员待遇和社会保障问题，吸引大量的高素质人才，同时培育志愿者团队，充分调动社会资源。
3.3  建立和完善政府引导机制政府在管理和引导社团发展的时候，应该进一步放权于民，注意依法管理和监督。作为一个现代化的“后发性”国家，中国社团发展的路径选择必然也是国家主导型的。在政府的培育和引导下，社会已经产生了同时具有民间和官方联系的社会团体，而“双重管理体制”已经为行政机构与社团的联系建立了制度上的保证。对于中国这样情况复杂的大国来说，“政府—社会”合作的社会结构应该是未来中国社团组织发展可行的方向。
    政府的支持主要体现在四个方面：第一，承认社团行业组织的合法性；第二，承认社团行业组织通过民主协商订立的行业自律机制的合法性；第三，在政府的管理规则与行业的自律规则之间形成默契，甚至可以把行业自律纳入政府管理体系，使之成为政府管理体制的一个有机组成部分；第四，委托或授权社团行业组织代行某些政府管理职能。
    同时在立法上，解决目前社团成立门槛过高，注册资金过高以及不合理的税收政策的问题，形成既能促进其发展又能有效监督的制度化结构。现行《社会团体登记管理条例》对社团组织的成立要求过高，使得许多社团组织因无法达到其要求而无法成立。这种情况对于社团的发展十分不利，因此有必要降低成立社团的门槛。
3.4  注重创新，不断改进群众性体育社团工作。培育和管理体育社团以及加强其自身能力的建设是一个系统的创新工程，它包括观念创新、制度创新、组织创新、职能创新等内容。观念创新，首先要解决的问题是什么是民间组织？作为民间组织的行业性社团其功能应该定位在哪里﹖行业性社团与政府应该是什么关系？市场经济条件下成熟的群众性体育社团，首先应该是自治性的民间组织，是自下而上形成的，建立在会员的强烈需求和自愿基础之上的，通过民主机制选举会长和制定协会章程，然后依章运行。就其性质和功能来说，它一不是政府机构，二不是企业，而是群众性体育社团，是自律性的行业管理组织，起着沟通和服务作用。制度创新，既包括宏观的政府对行业性社团管理的制度创新，也包括微观的行业性社团自身管理制度的创新。组织创新，可以概括为“两条腿走路”：一方面要大力培育发展那些由群众自下而上地自发、自愿形成的具有民间性、相对独立性特征的体育团体，并从一开始就引导他们按照规范模式运作。另一方面要结合政府机构改革和职能转变，继续引导那些由上而下形成的体育社团组织不断发展，并积极探索其转型、完善的路径，逐步淡化官办色彩，加快向民办型、规范型、服务型转化。职能创新，体育社团要从协调服务并重，转向服务为本、协调为重，通过增强服务功能来提高体育社团的凝聚力和影响力。体育社团能否健康发展，取决于它能否发挥应有的作用，在群众中形成凝聚力和吸引力。随着市场经济的发展，群众性体育社团可以在许多方面发挥职能作用，但最根本的还是为全民健身计划的实施服务。服务是体育社团的宗旨，是其凝聚力和吸引力的核心所在。
4  建议
4.1  通过用“过渡性”的视角对群众性体育社团组织进行定位，从外部制度环境和社团自身演变两个方面探讨群众性体育社团的发展路径。目前阶段的群众性体育社团组织距离典型的法团主义利益团体还有很大的差距，服务性、独立性、志愿性都不足，不能很好地代表民间的利益诉求。另一方面，政府的放权和改革必然要求民间组织来填补国家让渡出来的空间，中国民间社会的不断发展，社团组织的民间化趋势也是不可阻挡的。因此群众性体育社团必将从官方机构在市场经济中的变异组织转化为与政府充分合作，表达民间利益诉求的合作性团体。
4.2  进一步提高认识，唱响群众性体育社团工作有序发展的主旋律。市场经济的发展需要群众性体育社团的大发展，全球信息社会一体化和我国对外开放的进一步发展，也对社团发展提出了现实的迫切需求。社团发展应当主动适应社会经济发展要求，唱响群众性体育社团有序发展的主旋律。
4.3  理顺体制，正确处理政府与社团的相互关系是社团迅速发展的关键。明确定位、合理放权，是解决这一问题的两个重要环节。它注重把政府主导和市场推动相结合。
4.4  明确政府在发展群众性体育社团中的角色定位，转变政府职能，做到责任和权利的统一，明确政府对群众性体育社团的指导方式。明确定位包括两个方面一是明确政府是社团工作的管理者，而不是社团工作的操作者。其职责在于制定政策、监督协调和引导社团工作，不能包办和直接操作。二是保持社团的独立性。一般情况下，社团都应该在法律法规的框架内，有责任和权利独立处理内部事务，自我管理，自我运作，形成自律机制。
    作者：马卫平（湖南师范大学）
          张外安、陈正培、严秋、谭建湘、罗立新、顾伟农、
          赵杰、周国龙、裴竟波、李波