1  问题的提出    
    领导和组织体育事业是政府的一项基本职能。随着以市场化为取向的经济体制改革的不断深入和体育事业发展规模的日益扩大以及体育需求水平进一步提高，政府旧体制的不适应性开始显露，各种异质矛盾也开始出现，政府发展体育事业的职能也将随之发生变化。按照市场经济的要求，政府基本上要从经济管理活动中退出，因而就要重新调整政府的职能。适应转轨时期，面向市场经济，研究政府发展体育事业的职能及职责界定显得极为迫切。为此，通过本研究，分析新的时代背景下政府体育管理职能转变的紧迫性、必要性和可能性，为政府体育行政部门的体制改革提供现实思路和政策选择依据。    
1.1  重新调整政府发展体育事业职能及职责的必要性
1.1.1  以市场化为取向的经济体制改革的不断深入。
1.1.2  体育事业发展规模的日益扩大。
1.1.3  经济全球化趋势给中国体育事业发展带来了新的机遇和挑战。    
1.2  政府发展体育事业过程中存在的主要问题
    体育事业发展不平衡，说明政府的体育公共管理职能尚未到位。行政管理存在交叉错位，说明政府的体育协调管理职能尚未到位。体育市场监管乏力，说明政府维护体育市场秩序的职能尚未到位。社会团体作用不明显，而政府所要做的，就是把现在政府办的体育组织真正“贫民化”，使它能够在普及全民健身活动和增进健康方面发挥主导作用。体育类公共产品供给不足。随着我国经济体制的转轨，政府对体育事物的大包大揽、无所不包将转向集中提供公共物品，以政府为核心的公共体育组织对社会所拥有的体育类公共产品，负有提供、保护和合理使用的责任，使其在体育活动中产生最大价值和最好的效果。    
1.3  政府发展体育事业的职能及职责界定的内容与意义
1.3.1  政府发展体育事业的职能及职责界定的内容
    从我国体育改革与发展的需要出发，借鉴各国特别是典型市场经济国家的经验，正确认识并恰如其分地发挥政府在体育事业中的作用。按照市场经济的要求，调整政府发挥作用的方式，塑造政府在体育事业中的新角色、新功能。推进体制和制度创新，规避对计划模式的路径依赖，构建政府发展体育事业的新型管理模式。
1.3.2  政府发展体育事业的职能及职责界定的意义
    我国社会主义市场经济发展的客观需求。 政府体育机构改革的基础和前提。 促进我国体育发展的重要保障。    
1.4  新时期全球范围各国政府体育部门职能转变的趋势分析
    自20世纪末以来，经济全球化和世界多极化的浪潮以及信息技术的飞速发展，猛烈地冲击着人们传统的思维观念。与此相适应，包括西方世界的所有国家的政府体育事务管理都在发生着深刻的变革。由于新时期体育功能的多元化、体育需求的多样化和体育发展的市场化等诸多因素，政府体育部门职能转变的趋势也越来越明显，并在一定程度上表现为政府体育事务管理中的层次化、协议化、结合化和市场化4个基本的发展趋向。即:
    中央政府向地方政府及社会团体分权，实现体育层次化管理。体育组织之间的关系协议化。政府体育部门与社会体育组织的职能结合化。政府体育部门和社会团体角色市场化。
2  政府在体育事业发展中的作用和功能
2.1  现阶段我国政府体育管理模式特点
2.1.1  政府主导
    政府主导与政府包办都强调政府权威与政府的重要作用，但社会主义市场经济条件下的政府主导与计划经济条件下的政府包办截然不同。政府主导本身就包含了一种职能转变的观点，即政府并不是主宰一切，而是有所侧重、有所倾斜的主导。在体育事业发展中，这种政府主导突出表现为制定体育工作的政策法规、编制体育事业的中、长期发展规划等宏观性的调控作用，而不是像过去那样陷身于具体微观事务而不能自拔。政府在管理体育事业中，应当发挥多大的作用，在不同国家的不同历史时期，标准都是各不相同的。目前之所以强调政府主导在体育事业发展中的重要作用，主要取决于两个方面：首先，我国实行的市场经济是以社会主义公有制为主体的市场经济；其次，我国的经济水平还比较落后，仍然属于发展中国家。社会主义初级阶段这一具体国情要求我国在体育事业发展过程中必然要比其他发达国家发挥更多、更大的政府主导作用。
2.1.2  市场运作
    政府主导作用体现在促进体育发展和校正“市场失灵”，同时，“政府失灵”带来的消极影响也是一种客观存在。为了更好地适应整个社会的发展，有效地利用各种体育资源，更加充分地发挥政府的主导作用，必须将市场运作的方式和体育事业的发展结合起来，让市场作为体育资源配置的基本方式，在体育事业发展中引入市场供求机制、竞争机制和价格机制，把各种微观具体事务放到市场中来操作和运转，从而使政府体育部门能够集中力量，在宏观的高度上对体育事业的管理进行更加高效的掌控。
2.1.3  政府主导与市场运作的有效组合
    由于目前我国市场经济的不健全，要想保证体育事业沿着正确的轨道前进，必须充分发挥政府的主导作用，政府体育部门要在方针政策、法律法规、宏观规划和组织协调等方面给予相应的保证。但政府主导不是政府包办一切，也不是单纯依靠行政命令来解决所有问题，更何况政府自身还存在“政府失灵”的情况，所以将市场运作的方式引入体育事业发展中，利用市场所具有的刺激生产、传递信息、分配资源和调节供求的功能，才可以为体育事业的正确发展提供效率保障，二者缺一不可。    
2.2  新时期政府在体育事业发展中的主导作用
    转变职能和精简机构，实现政府自身的改革。培育和完善各类体育市场，形成开放竞争的体育市场体系。持续增加对体育事业的财政投入，确保政府对体育的投入随着财政收入的增长而增加。制定体育事业中、长期规划，实施战略管理。制定体育政策，依法加强对违规体育行为的监督和处罚。深化体育管理体制改革，造就社会办体育微观主体，以改善各微观主体的运行不规范、职能不明确、自我生存能力弱以及组织化程度低等问题。
3  政府体育管理职能的转变与角色的重新定位
3.1  市场经济条件下，政府体育管理职能的再定位
    政府服务以公众或市场为导向。政府重视提供公共服务的效率、效果和质量。政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。政府行政中引入市场化模式。    
3.2  政府体育部门与各单项运动协会等社会组织的调适
    建立社团型协会管理体制是历史发展的必然，这是由我国建立社会主义市场经济体制的客观需要、体育事业改革和发展的必然要求及社团组织自身的优势所决定的。因此，吸引群众参与体育运动并且由此展开社会化服务活动是单项运动协会的重要任务，自上而下的运行、多形式的经费来源和严格的财务监督是单项运动协会健康发展的保证。根据《奥林匹克宪章》和其他国际体育组织章程的有关规定，全国性单项运动协会是一个国家某一运动项目的最高领导机构，一个国家某一项目的全国性单项运动协会一般只能有一个。全国性单项运动协会必须隶属于一个国际单项体育联合会，并按其规则开展自己的活动。而我国的单项运动协会管理体制的内涵可以作如下的归纳：单项运动协会管理体制是运动项目管理的机构设置、责权利划分、运行机制、经费保证和规章制度等方面的总和，是实现运动项目总体目标的组织保证。
    依据国际惯例，按照社会主义市场经济的要求，我国单项运动协会管理体制的改革必须确定适应社会主义市场经济体制和体育改革发展目标，建立具有中国特色的社团属性的单项运动协会管理体制。    
3.3  国家政府体育部门与地方政府体育部门职能的划分
    政府体育管理职能的定位还涉及国家政府体育部门与地方政府体育部门职能的进一步划分。但国家政府体育部门与地方政府体育部门的职能、职责界定与定位离不开我国的宏观经济环境，仍然受国家政治经济体制、国家经济发展程度、民族文化与传统及我国体育自身性质与发展程度的影响。随着社会主义市场经济体制的建立，我国现有的中央与地方政府体育部门职能定位方面也日益出现与社会不相适应的环节，在弱化了政府微观管理职能之后，各级政府，尤其是地方政府将减少对体育的直接干预，而各种社会体育组织将对体育业务实行统一、有效的管理。在横向干预减弱的同时，纵向的管理职能将随之加强，体育管理组织系统将由目前的“条块矩阵体系”逐渐向垂直体系过渡。政府与社会体育组织对于体育的主要管理权力将在体育系统内部有机地结合起来并得以实现，形成体育体系内部的决策机制，从而使体育得以自我发展和自我完善。
3.4  我国政府体育管理职能转变中存在的主要问题
    政府体育部门及其工作人员对政府职能认识不清。政府尤其是地方政府对该由市场机制解决的事务干预过多。体育投、资融资管理体制失范。市场秩序监督不力。中央与地方权、责、利模糊。政府的公共体育职能弱化。    
3.5  我国政府体育管理职能转变的新途径
    精简机构，适应市场化形势。从以直接参与体育事业发展为主向以为体育事业发展提供服务为主转变。将政府体育管理部门的公共服务职能市场化。从体育资源配置职责向管理体育发展秩序职责转变。 大力培育体育中介组织，建立、健全体育经纪人制度。
4  我国政府职能转变中的体育管理体制与改革
4.1  传统体育管理体制的建立与特点
    我国体育“传统体制”的特点，是政府以行政手段管理体育事务，以计划手段配置体育资源，在管理、训练、竞赛等各个方面形成全国一体化。经过半个世纪的发展，我国体育“传统体制”形成了一个由各级体委（现体育局）为中心的管理体制、以专业运动队为中心的训练体制、以全运会为中心的国内竞赛体制三足鼎立的刚性结构。依靠这一体制，我国得以在国家总体经济欠发达的状态下，在很短的时间内实现了竞技体育的腾飞，成为举世公认的奥运强国。归结起来，我国传统体育管理体制及其政府的职能特点主要是：政府行使全部管理职权。国家承担全部经济义务。行政手段是主要管理手段。
4.2  转型期体育管理体制改革方向的确立
4.2.1  实现管办分离，政事分离
    随着我国市场经济体制建立和完善，我国政府体育行政部门要改变计划经济时形成的高度集中的权力运作模式，要向社会进行有序的权力让渡，在法律的规范下合理进行。与此同时，要建立、健全法律性的制约和监督机制，使让渡出的权力有效运行。
4.2.2  降低行政成本，实现依法治体
    适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，加强体育方面的法制建设，形成有中国特色的法律、法规体系，从而降低行政成本，使行政行为制度化、规范化。也以此调动社会多元主体参与体育的积极性
4.2.3  深化体育管理体制改革，完善各项配套改革。
    重点是事业单位改革和事业型协会的改革，大力扶持社会体育中介组织，使其依法参与体育管理活动。特别是事业型协会，要根据其所管运动项目的市场化程度、社会化程度，不断推动其向社团型协会转变，避免其走回头路，形成新的政事不分；或者坐享“双轨制”带来的双重利益，而成为新机制形成和运行的障碍。
4.2.4  加强政府体育行政部门的综合协调职能
    强化宏观调控功能，包括加强政府首脑的主导权和办事机构，加强计划和财政控制及综合协调的功能。并精简机构，裁并部门，以利于统一战略部署，加强内部协调和合理利用资源。
4.2.5  分散管理职能，缩小政府行政范围
    逐步实现体育管理职能的社会化，将部门专业职能分散转移，由国家各部门分散下放到地方政府、非部属组织。并通过建立责、权、利相统一的利益机制，调整中央和地方的关系，调动两方面的积极性。
4.2.6  提升政府体育部门人力资源水平现状
    培养一批懂体育、懂经济、懂法律、懂管理的高素质人才队伍，以适应政府职能转变后的需要。
4.2.7  发展社会体育中介组织
    大力扶持体育社会中介组织的建立，重视体育发展中多元社会主体的参与，重视行政咨询机构，充分发挥专家智囊在决策中的作用。
4.2.8  采用高效的管理方法和信息化办公手段
    随着现代管理科学和计算机技术的飞速发展，政府体育部门要与时俱进，积极吸收先进管理科学知识，并结合现代信息化办公技术，从整体上来提升自身的管理水平和行政效率。
5  构建市场经济条件下的新型政府体育管理模式
5.1  从制度变迁的角度，加强市场的作用，规避对计划模式的路径依赖（略）
5.2  重塑政府与其他社会体育组织的关系
5.2.1  进一步明确与理顺国家体育总局与中国奥委会、中华全国体育总会的关系。从未来体育管理体制的改革与发展的走向看，国家体育总局应该是纯政府部门，中华全国体育总会、中国奥委会不应与它捆在一起，而应逐渐从体育行政部门脱离开来。十分明显，它们在法律关系中所处的地位以及责、权、利是根本不同的。三家的分离，既是实现管办分离的需要，又是依法治体的需要，也有利于更好地发挥社团组织作用。实现协会制后，中华全国体育总会、中国奥委会将行使各自的职能，按照各自的章程和规则独立运作。
5.2.2  协会与俱乐部的关系。现行的运动项目管理中心逐渐向单项运动协会过渡，最终实现协会制管理体制。
5.2.3  项目管理中心与协会的关系。有必要给“中心”一个明确的定性，并采取措施协调与协会的关系，切实规范“中心”的运作方式，使运动项目管理体制改革沿着体育体制改革确定的总目标发展。
5.2.4  中央与地方的关系。运动项目协会制的实施，使国家级、省区市级、市州级以及县级项目协会自成体系。国家体育行政部门调控各单项协会，各单项协会则按照协会章程、规则管理全国或区域各单项运动的开展。    
5.3  实行以政府为主导的多元职能模式
5.3.1  以市场机制来调动与整合全国的体育资源，为新世纪奥运战略、全民健身战略服务。必须坚定不移地探索通过社会与市场机制办体育的路子，通过市场机制来促进体育的社会化和产业化，最终实现政府、社会、市场三者融合协调的、真正全民参与的体育多元体制。
5.3.2  事权分离，管办分离，在政府的主导下实现真正的体育社会化。在新型的市场经济体制下，必须改变这种“大政府，小社会”体育体制，按照“小政府，大社会”的原则，政府行政部门主要职能转移到贯彻国家方针政策和对体育事业进行宏观指导管理、制定体育行业政策和发展规划、管理和监督国家对体育事业的财政投入、代表国家对体育运动实施监督与处罚等等；中华全国体育总会负责领导全国体育事业的具体事务，包括各非奥项目的管理与竞赛工作；中国奥委会作为一个实体，具体管理中国的奥林匹克事务；而各单项运动协会则独立管理有关运动项目的训练、竞赛等组织工作。
5.3.3  改变以往从中央到地方的线性体育体制，建立以大城市为中心的非线性的网状体育体制。就是通过管理体制、训练体制、竞赛体制以及人才选拔体制的改革，逐步形成以各地大城市为依托，以市场机制和社会自治为手段，以各类体育比赛为纽带和动力，辅之以政府必要的财政资助、补贴、奖励为激励机制和导向作用的新型“举国体制”的运行机制。
5.3.4  改变以往单一的专业竞技体制，代之以专业体育、职业体育、业余体育多元并存的训练比赛模式和运行机制。
5.3.5  引进国际通行的市场招标方式，运用市场化机制对政府体育投入实施管理。可以考虑引进市场机制，即采用国际上大型项目通用招标方式，由政府对体育项目投标，各类具有实力与资格的实体均可来参与竞标，由政府和单项运动协会严格把关审查，并对中标者进行严格的审计与监督。
5.3.6  建立国内赛事与国际赛事并重互补的竞赛格局。
    作者：刘青（成都体育学院）
          程林林、马刚、蒋志学、卿平、郑宇、雷红