社会体育政策是指与发展社会体育有关的法令、措施、办法、条例、意见、计划等都是社会体育政策的范畴。我国地方政府的主要职责是贯彻执行中央政府的政策，是发展社会体育的主体。本研究紧紧围绕着怎样贯彻执行中央政府的社会体育政策，构建研究的架构，将“政策执行”确定为本研究的架构的核心，重点对“执行什么”（社会体育政策的内容）、“如何执行”（社会体育行政、社会体育政策的执行）、“效果如何”（特点与存在的问题）进行研究，进而达到完善我国地方政府社会体育政策的目的。
1  社会体育行政（政策执行机构）特点
    （1）市一级社会体育行政的主要职能在体制转型后没有发生变化
    新中国成立后至改革开放初期，市一级体委的主要职责是贯彻执行中央政府的社会体育政策，指导、监督、组织有关部门实施。各行业及其事业单位的工会、体育协会等负责本部门、本单位的社会体育活动的具体实施，提供职工群众体育活动所需的经费等各种条件。体制转型后，社会体育发展的重心由企事业单位转移到社区后，居民取代职工成为社会体育活动的主体。但是，地方政府市一级社会体育行政的主要职能并没有随之发生变化。
    （2）体制转型后，区一级的社会体育行政呈现弱化
    “在机构改革进程中，体育机构只能加强，不能削弱”，然而，区一级体育行政机构的改革情况则是不尽人意的。辽宁省2001年5、6月间开始的县区一级的体育行政机构改革，辽宁省群体处对县区体委调整后的实际情况进行了调查，结果发现没有合并的33个区县体委的体育工作开展情况明显好于合并的区县，与文化部门合并的区县好于教育部门合并的区县。合并后的区县体育行政部门的功能得到削弱，有些地区的群众体育工作处于无序的状态，群众性的健身活动完全靠自发的开展。
    湖南省体委对地县体委机构改革后的运转情况也进行了调查，同样证明了地方区级体育行政机构改革后其体育行政的弱化状态。体委变成事业单位，体育经费地方财政逐年减少。体委与其他机构合并情况更糟。与文化局合并，一个班子（党组）、两个摊子（文化一摊、体育一摊）、三个章子（文化局、体委、文体局），体育工作出现滑坡现象比较严重。与教委合并后，体委实际上成为教委的一个股室，体委的地位降低，体委的职能削弱，群众性体育活动开展难以落实。
    （3）体育行政部门侧重于指导、监督社会体育政策实施，地方政府各相关部门及有关社会组织侧重于具体实施政策的执行。但从目前的情况来看，相互间缺乏一定的沟通与协调，影响政策有效执行
    在解放初期，在计划经济体制下群众体育是在体委统一领导下，各部门具体实施，分工合作的组织模式下展开的。在改革开放初期又提出了“学校体育主要靠教育部门领导，职工体育主要靠工会组织，体委的任务是根据党和政府的方针政策，大力配合有关部门去开展”。体育行政部门主要是制定社会体育发展的政策，指导、监督、组织有关部门的实施。地方政府各有关部门及相关社会组织负责社会体育的具体实施，提供群众性体育活动所需要的各种条件，特别是经费的提供。从目前政策执行过程来看，还没有建立协调与沟通的机制，影响社会体育政策的有效执行。
    （4）街道实现承担体育职能的机制尚需改进
    在计划经济时期，我国城市社会体育组织管理系统的末梢只到区级，没有延伸到城市基层——社区。社会转型后，街道一级组织参与到社会体育的管理中来，并承担很具体的职责，然而对其的约束却只有通过行政评比这一途径。街道作为社会体育政策执行的最末梢端，是具体操作和组织群众开展体育活动，我们必须进一步完善其机制，保证群众性体育工作开展。
2  地方政府社会体育政策内容特点
    （1）地方政府市社会体育政策的内容始终能够与中央（省）政策保持一致，但并不是机械的执行中央（省）的社会体育政策
    地方政府社会体育政策内容的制定始终能够与中央政策保持一致。地方政府社会体育政策内容在解放初期，以执行中央政策为主，主要表现为转发中央（省）的社会体育政策。改革开放后，特别是《全民健身计划纲要》颁布后，在中央政策精神下，开始制定了适合本地区发展的地方性的社会体育政策，至此形成了地方政府社会体育政策内容的两个特点，一是执行中央政策；二是制定、实施地方一级的社会体育政策。
    社会体育政策内容由单纯执行中央政策，变化为执行中央政策与制定、实施本级政府政策相结合，与我国的中央与地方政府关系的变化有着很大的关系。改革开放前，我国中央政府与地方政府之间是高度集权的单一化的中央—地方关系。改革开放后，这种格局被打破，中央政府向地方政府简政放权，地方政府的职权得以扩大，地方政府已不再是单纯的中央指令的“传声筒”，而是变成了一个具有相对独立职责的控制主体，在决定和处理本行政区域内的各种事务方面拥有越来越多的自主权，这一变化使地方政府“不再是中央政策的机械的执行者”，这也包括社会体育。
    （2）社会体育发展走上了法制化建设的轨道，但存在着立法滞后性的问题
    新中国成立初期，“人民的体育运动是国家的一项新的事业，各级党委必须予以充分的重视，加强领导……领导和推动各有关部门共同努力，使群众性体育运动首先在厂矿、学校、机关等中切实开展起来”。群众性体育活动的开展受到各有关部门的重视，体委与其他部门联合发出的政策占到52.3%。随着体育行政部门机构和职能的完善，其比例逐渐下降，逐渐以体育行政部门为主，到《纲要》颁布后体育行政部门发布的政策占到78%，体育行政部门在社会体育发展中发挥着主要的作用。
    依法治体，依法行政是《纲要》颁布后各级地方政府非常重视的一项工作。据统计1995年至1999年的五年间各省、市人大颁布的地方法规24项，各省市政府颁布的地方规章和规章性文件67项，分别接近1994年的5倍。但仍存在立法滞后性的问题，没有做到“立法在先”，还存在政策法规规格不高、影响力比较小等问题。
    （3）社会体育政策内容从重视以开展群众性体育活动为主，逐渐转变为重视开展群众性体育活动和体育设施建设两个方面
    发展社会体育在解放初期及改革开放后一段时间，均以开展群众性体育活动为主。由于开展体育活动目的主要以增强体质为主，体育活动的内容主要以简便易行、有利于推广、有利于健身为目的，对于场地设施的要求不高。因此采取了“自己动手，勤俭办体育”建设施的做法，并没有作为政府推动社会体育发展的一项政策来实施。
《纲要》颁布后，开展群众性体育活动和体育设施建设都受到政府的重视，主要表现为政府将开展大型群众性体育活动纳入政府的工作计划，逐渐将社会体育工作的思路由以活动主导型向以建设型转变，主要做法是将社会体育的发展的重心转变为以建设公共体育设施为主，并制定一个中长期的公共体育设施建设计划和具体的指标，有计划、有步骤地实施。
    （4）一些重要的社会体育政策缺乏明晰性，阻滞政策有效执行
    政策的明晰性对政策的有效执行具有重要的作用，因为其影响并决定着政策在执行过程中的是否具有可操作性，是否给政策执行者留有余地，是否导致政策执行过程中出现“上有政策，下有对策”的现象。例如，政策规定“市、区应把本地区的全民健身计划纳入国民经济和社会发展总体规划，在资金支出结构中拿出一定比例建立体育建设基金，专项用于全民健身的设施建设和开展体育活动”，对于一定比例没有做出明确的规定等等。这种因政策缺乏明确可操作的现象会影响政策的有效性，阻滞社会体育政策的有效执行。
3  地方政府社会体育政策执行过程特点
    （1）始终重视对政策的宣传工作，但没有收到预期的效果，应在宣传手段与措施有所改进
    新中国成立后至今，特别是《全民健身计划纲要》实施后，1995年、1996年被确定为宣传发动阶段，地方政府一直非常重视通过各种形式对群众参与体育活动进行宣传，提高群众参与体育活动的认识。其最为常见的手段是通过开展各种形式的群众性体育竞赛活动，特别是《纲要》实施的第一阶段的宣传发动阶段，每年都开展一次全民健身宣传月（周）活动，在宣传月（周）内通过大型的体育比赛活动，涉及到社会的方方面面，以加大宣传力度，努力营造一个良好的群众体育舆论氛围，但其效果不容乐观。因此在进行体育宣传时，还要在宣传的手段和措施加以改进，把宣传工作落到实处，提高宣传效果，保证全民健身计划实施。
    （2）以组织开展群众性体育活动（体育比赛、运动会）为重心，逐步完善社会体育环境
    社会体育环境，是指群众参加体育活动所需的各种条件，主要包括体育活动场所（建设及开放体育设施）、体育指导员、体育活动组织（体育俱乐部）、各种体育活动（体育比赛、运动会）等。新中国成立后至今沈阳市社会体育政策执行过程中，始终以组织开展群众性体育活动（体育比赛、运动会）为重心是一个较为突出的特点。
    地方政府在完善群众体育环境的过程中，选择了从开展群众性体育活动入手，在开展体育活动过程中，出现诸如体育指导者缺乏、场地设施不足、体育活动组织缺少等现象，在这种状况下根据体育活动的需求，进行体育指导者的培养，体育设施的建设，体育活动组织的建立来逐步的完善群众体育活动所需环境。
    （3）改革开放特别是《纲要》颁布后，地方政府开始重视群众体育活动所需的体育设施的建设，但在资金投入的稳定性、充足性上力度不够，并且缺少一个建设公共体育设施的中长期计划
    解放初，地方政府对体育设施的建设就非常重视，当时的体育设施建设问题主要由各厂矿、企事业单位自行解决，在一定程度上缓解了群众性体育活动对体育设施需求问题。改革开放特别是《纲要》颁布后，群众性体育活动由单位转向社区，单位设施相对比较封闭，群众参加体育活动所需的公共场地设施短缺的问题日渐严重。
    全民健身重在建设，地方政府以地方法规的方式加以明确，并纳入到政府工作的议事日程上，采取新建体育设施和开放原有体育设施两种做法，主要表现为在财政上的支持，具体措施为政府拨款、发行体育彩票公益金及集资几种资金来源方式来配备公共体育健身设施。但政府用于居民体育健身的体育设施经费投入比例相对比较小，且几乎全部为体育彩票公益金及社会集资款项，同时由于缺少一个建设公共体育设施的中长期计划，因此在力度上、资金稳定性、充足性上显得薄弱。
    （4）社会体育政策执行过程经历了以企事业单位中心向以社区为中心的转变过程，并以“体育进家庭”为突破口发展社区体育
    新中国解放后至今我们经历了从计划经济体制向市场经济体制的转变，社会体育政策执行过程经历一个由以企事业为中心向以社区为中心的转变过程。在计划经济时期，发展群众体育主要以厂矿、机关等企事业单位为重点。随着计划经济体制向市场经济体制的转变，群众体育发展的重心由企事业单位向社区转移，特别是全民健身计划颁布以后，社区体育成为群众体育发展的重点，如何发展社区体育是我们面临的一个重要的课题。家庭是社区的基本单位，只有体育进入家庭才会使社区体育得到很好的发展，因此选取了以“体育进家庭”为突破口，并与小区精神文明建设相结合发展社区体育。
    （5）发展社会体育资金来源结构呈现多样化，但对社会体育的投入仍很少，影响社会体育的发展
    经费是开展社会体育的物质保障，社会体育经费数量直接反映了社会体育系统的投入经费状况，影响社会体育活动开展的规模和效应。对社会体育的投入主要分为政府投入和社会投入。新中国成立后，地方政府财政部门每年对全市体育事业的拨款数额逐年增加，20世纪90年代以前，政府投入发展社会体育的资金来源的渠道是单一的，主要以政府财政拨款为主。20世纪90年代以后，形成了以政府拨款、社会集资和体育彩票公益金为主的发展社会体育的经费来源渠道的多样化。
    尽管社会体育发展资金来源渠道发生变化，但通过组织群体活动的收入占总经费的比例不足1%，社会体育经费投入仍以政府投入为主。在政府的投入中对社会体育的投入所占比例相对较少，地方政府要想进行大规模的基础建设和系统建设是很难做到的，因此很多地方只能选择开展一些群众性体育活动和竞赛。
    （6）在发展社会体育过程中，对自发性体育群体的发展缺乏扶持措施
    在发展社会体育过程中，市、区、街道三级政府的社会体育的主管部门主要以开展群众性的体育竞赛活动为主要形式，如社区健身大会、各种体育节、全民健身宣传周等。这种形式的活动虽然影响大，但毕竟实效短，参加的人数相对较少，即使是由社区、辅导站、俱乐部等组织的活动参加人数相对也很少，据1997年中国群众体育调查显示，由社区、单位和辅导站、俱乐部等组织起来的体育活动约占所有参加体育活动人群总数的1/4，各年龄人群参加体育活动仍然是以个人锻炼、同事间或与家人一起等自由组合与自发形成的形式为主。从目前来看政府对这部分群体重视程度不够，自发性的群体只有发展到一定规模时才引起政府的重视，在自发性体育群体发展过程中缺乏一定的扶持措施。
    （7）整合社区体育资源，体育协作区模式对于社区体育发展中解决体育资源缺少的问题提供借鉴
    体育协作区是本着“有人出人，有物出物”的原则以协作的方式开展群众体育活动的组织形式。体育协作区作为社会体育发展过程中的一种组织形式主要依托于企事业单位，社区体育依托于街道办事处，尽管依托的主体不同，但体育协作区解决体育资源缺少的做法对于我们整合社区体育资源，解决社区体育发展过程中体育资源缺少的问题是可以借鉴的。如为了推行劳卫制，企事业单位与学校联合，签订协议由学校提供场地、设施及体育教师担当指导者弥补企事业单位在这些方面的不足，企事业单位提供一定的经费上的补充（体育器材磨损费、保养费等），提供学校学生实习场地。这一做法对于今天单位、学校体育设施开放和社会体育指导员的使用方面提供借鉴。
4  我国地方政府社会体育政策的完善
    我国社会体育发展的中心由企事业单位转向社区后，地方政府应转变职能，成为我国发展社会体育的主体。地方政府应从合理利用体育资源的角度，建立由教育行政部门统筹管理体育的管理体制，使我国现有的体育资源得到有效的利用。制定公共体育设施建设的中长期计划，中央财政与地方财政联手建设社区公共体育设施。
    作者：冯火红（沈阳师范大学）
    崔颖波、冯炎红、陈海波、戴俭慧、张昕、张莹