1 问题提出

上海作为一个国际性大都市，对行政管理体制改革非常重视，“十一五规划”明确提出要“依法全面履行政府职能、改进行政管理方式，推进政府管理方式、管理制度和管理方法创新，提高行政效率，促进政务公开，努力建设忧民所忧、乐民所乐的服务政府，务实高效、廉洁勤政的责任政府，依法行政、公正严明的法治政府”，而且由于上海社会经济发展走在全国前列，体育的发展也具有其自身特点，这使得上海体育行政部门的职能与国内其它省市有所区别。因此，现阶段对上海体育行政部门的角色定位以及职能转变的路径问题进行研究很有必要，具有很强的理论和现实意义。

2 上海体育行政管理体制现状

目前上海体育仍然是政府主导型的管理体制，主要表现在以下几个方面：一是上海市体育局几乎包办并直接控制着上海体育事业的运营，这使得上海市体育局一直处于主导地位，而其他各类体育事业单位则要接受上海市体育局的领导，变成市体育局的附属物，从而造成体育事业单位与体育行政单位的一体化，并导致体育事业单位的行政化；二是由于上海体育系统所有制结构的单一化与体育事业活动的非产业化，从制度安排上抑制甚至禁止了私人及其他社会团体兴办体育事业的可能性，造成上海体育事业主体的国营化，这种国营化带来的最直接后果就是上海体育行政部门事业职能的扩大，政府财政负担的增加，同时它还限制了社会办体育的积极性和创造性，阻碍了上海体育事业的健康发展；三是上海体育资源配置的非社会化。体育资源的配置主要依靠政府行政手段，而不是市场机制，这就造成了有限体育资源的不合理配置和大量浪费。四是体育经费的供给化。当前，由于体育事业活动的非产业化，体育事业单位的自我生存与发展的能力十分有限，只能依靠政府财政来供养，因此，现阶段上海市的体育事业经费来源更多依赖于政府财政资金的投入，社会力量举办体育的积极性没有有效调动。五是政府不仅是体育事业的主要出资者，还是体育事业的具体举办者，也就是通常所说的“既是裁判员，又是运动员”。六是政府不仅承担宏观管理职能还承担竞赛组织、运动员培养选拔等微观管理职能。

3 未来上海体育行政部门的角色定位

3.1 体育产品和服务的提供者

对于上海市体育行政部门来说，理应承担起上海市体育产品和服务提供的责任。就目前上海而言，体育行政部门提供的体育产品和服务包括公共产品和准公共产品两个方面。对于公共产品，如居民全民健身的公共体育场地设施、体育健身器材，普及性的科学健身知识和锻炼方法，体育科学研究，体育的相关政策、制度以及体育事业的相关信息等等都应该由上海市体育行政部门提供；而对于体育赛事、体育场馆服务等准公共体育产品，政府则可以通过市场供给，或通过经费资助的方式由私人或民间非营利组织来提供。

3.2 政策规划的制定者

重视规划与战略管理，不仅是上海市体育行政部门职能转变的重要标志，也是政府职能在真正意义上的复归。政府应从企业界“先有战略、后有企业”当中得到更多的启示。

3.3 体育行业的监管者

由于上海体育事业的社会化程度还不高，因此，对体育行业的社会性管制着重点还在于对以下几个方面的监管：一是体育场地的侵占问题；二是体育服务安全监督；三是高危性体育项目的监管；四是体育服务认证等。

4 上海体育行政部门职能转变的方向和路径

4.1 上海体育行政部门职能转变的方向

上海体育行政部门的职能转变主要应体现在以下几个方面：(1) 政府服务以公众或市场为导向；(2) 政府重视提供公共服务的效率、效果和质量；(3) 政府的管理职能应是掌舵而不是划桨；(4) 政府行政中引入市场化模式。在上海市体育行政部门职能转变方向的指导下，上海体育管理体制改革要以适应社会主义市场经济体制要求为指导原则，以上海体育发展的内在需求为依据，以稳步推进，分类指导，分步实施为基本方针，以整合体育资源，提高体育的社会竞争力为突破口，实现行政管理法制化、竞技体育集约化、群众体育社会化、体育协会实体化、体育产业市场化。

4.2 上海体育行政部门职能转变的路径

4.2.1 合理确定体育的类别和划分标准，实行分类管理

实行分类管理，首先就是要确定划分标准。根据公益性程度、市场化前景以及公共财政状况的不同，可以把体育事业划分为公共体育、混合型体育和经营型体育。公共体育事业是政府要全力保障的，政府要承担主要投资者的责任；混合型体育事业，可以由政府和社会共同承担投资责任；经营型体育事业，则要通过市场化从社会获得发展所需资金，由社会承担投资责任。

4.2.2 逐步实现政事分开、管办分离

明确上海市体育行政部门在上海体育事业发展中的职责，逐步剥离体育社团对体育行政管理部门的依附，强化政府的宏观监督职能，是上海市体育行政部门职能转变的核心。一是要把体育行政管理机构改革与体育事业单位改革结合起来，以明确和优化职能配置为突破，推进政府与社会组织在体育管理上的合理分工与协作；二是健全体育管理的各项法规和制度，完善体育发展规划，按照建立办事高效、运转协调、行为规范政府的要求，推进体育行政管理的法制化；三是做好体育事业单位的分类改革，把经营性业务为主的事业单位尽快转企改制，取消财政性直接拨款，建立现代企业制度，实行统一的国有资产监管；把公益性程度较高的事业单位从政府剥离，按照所承担的公益性职能，实行政府购买管理和服务的方式予以资金支持。

4.2.3 推进体育社团实体化改革

在上海市政府的领导下，由上海市体育行政部门整体规划、采取以上海市体育总会率先实现实体化为突破口，以已初步具备实体化条件的体育社团为试点、以先推进社会化程度相对较高的非奥运和群体类协会、后实施专业性较强的奥运项目协会等不同方法，达到突出重点、以点带面、分类实施、有序推进的良好效果。上海体育社团的实体化改革就是要在当前社会主义市场经济条件下促使体育社团实现三大转变，即：从过去过多的依赖政府，依靠行政手段开展工作向依法照章独立运作，自主谋求生存的方向进行转变，使体育社团能够不断健全完善运行机制、提高驾驭项目发展和提高行业管理的能力、拓展自我发展的空间；从过去体育社团官办色彩较浓向社会团体、民间组织真正民间性的方向进行转变，充分依靠社会力量、吸纳体育专业人士和社会贤才共同参与上海体育运动的管理；从过去政府全能管理、包打天下向管办分离、政事分开、“小政府、大社会”的方向进行转变，帮助体育社团真正承担起不应由政府承担的社会公共职能。

4.2.4 加强体育公共服务

从市民的体育需求看，从保障市民体育权益看，从上海可持续发展对人的素质要求看，从建设和谐社会的任务看，构建体育公共服务保障体系是增强城市竞争力的内在需要。体育公共服务体系以亲民、便民、惠民为宗旨，以“保基本、广覆盖、可持续”为原则，以社区为基础，以设施为依托，以活动为载体，以机构为桥梁，以派送、购买、评估为主要服务方式。加大投入力度，加快公共体育设施和网络建设，把体育公共服务体系纳入全市经济社会发展规划，建立稳定的增长机制；实施品牌战略，提高体育公共产品和服务供给能力，以群众体育活动品牌的影响力、辐射力带动和促进市民参与体育活动，并在国际上形成品牌效应。

4.2.5 大力培养体育中介组织、建立、健全体育经纪人制度

政府职能转变需要中介组织来参与，因为它们是政府职能转变的土壤，离开中介组织，容易出现权利真空，而这回使政府行政体制改革重新走入恶性循环。现阶段虽然上海的体育中介组织数量处于全国前列，且形成了一些规模较大的体育中介企业，如上海久事国际赛事管理有限公司。但不得不承认的是，绝大多数体育中介还存在着运作不规范、组织机构不健全、缺乏强有力的管理和约束，对促进上海体育事业发展所起到的作用还非常有限。上海市体育行政部门应该从制度、法律等方面为社会体育中介组织的发展提供良好的环境和条件。

5 结论与建议

5.1 结论

（1）对体育服务与产品属性的认识、对体育事业内涵的认识以及对上海体育发展目标的认识都是影响上海市体育行政部门在体育事业发展中角色定位的重要因素。

（2）当前，上海市体育行政管理体制存在着六大主要问题：一是管理权限过于集中，体育管理组织体系不健全；二是体育资源配置不合理，资源有效利用程度低；三是资金保障力度不够，社会资金进入渠道不畅；四是体育产业政策不完善，发展环境有待优化；五是体育管理法制化程度低，宏观调控能力不强；六是群众体育发展不足，竞技体育社会化基础薄弱。

（3）上海体育行政部门的职能转变主要应体现在以下几个方面：一是政府服务以公众或市场为导向；二是政府重视提供公共服务的效率、效果和质量；三是政府的管理职能应是掌舵而不是划桨；四是政府行政中引入市场化模式。

（4）实现上海体育行政部门职能转变的路径包括：（1）合理确定体育的类别和划分标准，实行分类管理；（2）逐步实现政事分开、管办分离；（3）推进体育社团实体化改革；（4）加强体育公共服务；（5）大力培养体育中介组织、建立、健全体育经纪人制度。

5.2 建议

（1）加强上海市体育行政部门对体育产业的管理职能，在体育行政部门设立分管体育产业的职能部门。

（2） 抓紧研究制定上海市体育事业分类的细化标准，将体育事业中的公共体育、混合型体育和经营型体育做明确细分，这是上海进行体育体制改革的首要任务。

（3）正式发布《上海体育社团实体化发展纲要》，对推进上海体育社团实体化提出总体思路、总体目标、阶段性目标、基本模式、实施方法、政策支持和采取的措施等提出意见。

（4）加快立法步伐，提供体育公共服务法律保障调研制定《上海市社会体育服务保障条例》等法规，从法律和制度上保证体育公共服务保障体系的落实。

（5）采取购买服务、委托管理、权力转移等方式切实转变政府职能。

（6）整合上海市体育行政管理部门下属的体育场馆资源，组建大型体育场馆管理集团。

 

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