结项摘要

课题的主要研究目的是以《全民健身条例》作为出发点，结合我国现有的有关全民健身的中央和地方立法，联系全民健身事业的现实需要，提炼并探讨我国全民健身立法中的难点问题，试图为我国全民健身立法的完善提供一些有益的思考。2008年5月24日，课题组与国家体育总局政策法规司共同举办了“《全民健身条例》（草案）研讨会”，邀请了众多法学和体育学科领域的著名学者就全民健身立法问题进行为期一天的研究和讨论。此后，根据这次会议的研讨成果和之前的课题研究计划，课题组确定了课题的基本研究内容，即课题的第一部分是对《全民健身条例》（征求意见稿）进行有针对性的、规范性的分析，主要涉及的是条例的定位、与其他法律法规的关系、定义、结构这些立法技术问题。通过对《全民健身条例》（征求意见稿）和地方全民健身条例的条文的总结，课题组归纳了一些全民健身中的基本制度，也就是全民健身立法的核心内容。在这些具体制度中，以问题的难易程度和与法学基础理论的结合程度作为标准，我们挑选了一些制度作为研究的第二大部分，即全民健身立法难点问题的研究，其中包括全民健身中的侵权、全民健身中的保险、全民健身中的行政许可这三大方面。而对于这几个难点问题我们采取以下研究思路：先是梳理行政许可、侵权和保险制度的法学理论体系，然后是总结这些难点问题的实践状况，包括一些可借鉴的外国立法例和我国的案例，最后是结合全民健身自身的特点和相应的基本法律制度原理，对每个难点问题进行具体的分析。在第三部分，研究重点从对全民健身活动的规范转到对全民健身事业的促进，通过对现实中全民健身事业发展不足现象的总结，提出在产业政策和配套制度建设等方面的对策。在本质上说，第二、三部分是密切联系的，都是围绕着全民健身的管理和促进这两大基本方面：由于基于体育本身的性质，全民健身具有一定的风险，在参与全民健身的过程中参加者的利益可能会受损，相应地理想的全民健身保险和侵权制度可以有效地保护参与者的权益，合理地分担全民健身中的风险和发生的损害后果，为全民健身中的主体提供救济和保障，增加公众参与全民健身的积极性，进而促进全民健身事业的发展，但是事后的措施往往不能完全补偿受害方的所有损失，并且也是一种消极的风险应对措施，缺少事前对风险的管制；而行政许可制度是管理全民健身事业的一个重要手段，通过在某些方面设置许可来对全民健身中的风险进行事前的预测和控制，尤其在相关的保险和侵权制度不完善的背景下这种管制作用尤为重要，而行政许可的条件和程序等具体制度安排又可以体现国家对于全民健身事业的态度和促进程度；和几个难点问题侧重法律手段不同，第三部分更加关注社会层面的全民健身发展不足的问题，并进一步探讨怎样为全民健身提供足够的保障和支持，途径包括但不限于法律建设。下面是对各部分的简要介绍。

第一部分 对《全民健身条例》（征求意见稿）及地方全民健身条例的简要分析

《全民健身条例》是全民健身领域的一部综合性法规，它涉及到全民健身组织、活动、设施和服务保障等多个方面，因此目前来看很难将其定位成一部管理法或是促进法，它可以说是兼具这两种作用，但是为了使得立法方向更加清晰，在立法时要处理好两者的关系，而从目前条例征求意见稿中的条文来看，条例是以管理作用为主，一是从条文的数量上看，二是从条文的内容上看，体现促进作用的条款多采用“鼓励、支持”等用语，缺少具体的激励规定，而一些强制性的条款又因为缺乏相应的法律责任而效力大减。

目前我国已有一些可适用于全民健身领域的法律、法规和规章，因此《全民健身条例》要处理好与这些已有规范之间的关系。另外，现在已有超过一半的省、市制定了地方全民健身条例，怎样参考和衔接这些地方性法规也是在在条例立法中要解决的问题。

从条例的内容来看，还有很多问题需要解决：一些重要名词的定义是否要在条例中规定？怎样规定？全民健身的管理和促进涉及到多个政府部门，一些条文的规定还可能造成在某一事项上主管部门的冲突，怎样协调这些部门之间的关系？一些条文规定得不够明确，可能会导致在实施上的困难；一些条文缺少相应的法律责任，法律规则不够完整，也削弱了法律的执行效果；而对于条例中的具体制度的设计将在下一部分进行讨论。

第二部分 立法难点问题研究

一、             全民健身中的侵权

全民健身中的侵权案件涉及的主体主要包括健身活动组织者、健身活动场馆提供者、健身者和第三人四类。由于我国现行法尚未明文规定“自愿承担风险”这一在逻辑上更加严谨、在英美法中经常被用于处理体育侵权案件的免责事由，法院在实践中主要以过错归责原则为基础，在各方均无过错时兼采公平责任原则，通过比较各方主体相互之间的过失和行为导致损害结果的原因力大小，由法官行使自由裁量权、分配损害赔偿责任的比例。

最高法院《人身损害赔偿司法解释》第7条对学校课以对未成年人的教育、管理、保护义务，教育部颁布的《学生伤害事故处理办法》则对学校中的一切学生伤害案件提供了过错判断和责任分担标准。在这方面，健身活动组织者和场馆提供者的权责最为清晰。

同时，《人身损害赔偿司法解释》第6条对营利性机构课以安全保障义务，但尚未有明确的过错判断和责任分担标准，实践中可以考虑参照《学生伤害事故处理办法》。

而非营利性健身活动的组织者和场馆提供者所应承担的义务，基本上没有法律的明确规定，因此实践中出现了大量争议和纠纷。一般认为，其注意义务应低于营利性主体，但又高于“故意或重大过失标准”。这个“中间地带”很难通过抽象立法来划清相互之间的责任界限，需要我们进行繁琐而艰难的技术性条款的立法工作。

至于健身者之间以及健身者对第三人的侵权案件，法院可以根据各自的比较过失及免责或减责事由，确定相互之间的责任分担比例。

尽管如此，通过典型案例的分析，不难发现即使是有条文较为抽象概括的部门规章明确规定责任认定标准的校园伤害案件，其在个案的判断中，也同样会存在过错与因果关系认定上的困难与分歧。这既是技术性条款作为成文法所固有的在周延性、精确性和时效性上的局限，也是侵权法固守过错责任原则所必然会引发的争论。

也正是因此，以一定损害限度内的“全额补偿”为原则，甚至不再追究是否存在过错进而构成侵权的各类保险，成为推动法律现代化的重要手段，并引发了全世界范围内“侵权法的危机”。如果两种法律手段能够相互结合，合理运用，对全民健身活动参与者和第三人的保护就会更加周延和完善。

二、             全民健身中的保险

随着我国全民健身事业的发展，参与全民健身运动的民众日益增多。但由于我国健身场所设施管理手段不完善，侵权责任分配、赔偿以及相关法律制度不健全，诉讼制度程序繁复等原因，在全民健身引发的相关纠纷呈现上升趋势的同时，遗留下来的问题也是非常多的。相较于侵权赔偿或者是国家赔偿的请求权，保险制度对于解决全民健身过程中的赔偿与损失弥补，乃至减轻政府负担，是能够起到相当大的作用的。然而我国的体育保险制度还不发达，全民健身市场的需求却是广阔的，因此应该试图寻找出一条适合中国国情的全民健身保险制度的进路。

首先，简单介绍保险方面中重要的且与全民健身相关的原理。

然后，通过与世界各国全民健身保险制度的比较，发现了全民健身保险制度的一些一般规律。并分析了这些制度与我国国情的适应情况，以此为基础探寻我国相关制度的必经之路。

接下来，通过了解我国现在的全民健身情况以及相关的体育保险制度现状，充分分析了我国保险法和各项保险制度对全民健身的保障情况以及全民健身保险制度的必要性、建设情况、制度缺陷以及未来发展进路。核心问题是否需要专门设立有关的全民健身保险制度。

再次，根据我国的实际情况，试图选择一种适合我国当前乃至将来一段时间内国情的体育保险制度模式。通过分析政府、企事业单位(包括保险公司)、社会团体以及公民个人在全民健身保险制度中的角色（包括权利与义务），进而合理分析了险种的选择与互补，以及各个险种适用的领域、范围以及对于不同情形和对象的适用方式和互补机制。同时，在论述各角色的过程中，重点阐述了保险与其角色发挥的联系，进一步强调了保险制度对于全民健身的重要性。

另外，还讨论了如何处理好政府与市场的关系问题以及如何调整好保险法与侵权损害赔偿以及国家政策性福利、补偿制度之间的关系。提出在现有的侵权法与国家相应政策起作用的基础上，要以保险制度来弥补全民健身中出现的难以解决问题。

最后，以天津市学生保险的相关规定为例，具体说明了上文中设计的制度如何运行。

三、             全民健身中的行政许可

作为事前控制风险的一种方式，行政许可制度与侵权和保险制度共同构成了全民健身的风险应对过程。《行政许可法》第18条规定了“设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限”，再反观《全民健身条例》（征求意见稿）第19条的规定，其内容为设定一项行政许可。该条内容里已经明确指明了行政许可的实施机关是县级以上体育行政部门，规定了四项条件，程序和期限的规定也可以在第二款和第三款中找到答案。因此，对第19条内容的论是不必要的，因为是它符合相关的法律规定的。设定行政许可最关键的问题在于《行政许可法》第19条的规定：“起草法律草案、法规草案和省自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当听取听证会、论证会的形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。”就行政许可本身的性质而言，它本身就是对公民权利的一种限制。本来公民是享有行动自由的，但是一旦对某一事项设定行政许可后，公民在这个领域内的活动就必须获得行政机关的许可才能自由进行。因此，对行政许可的设定就必须慎重，正如《行政许可法》第19条提到的，必须论证其必要性。只有在要不要设定行政许可上面得出了一个确定的答案，那么具体的行政许可的实施主体、程序、条件和期限才有必要，并且这些具体内容属于技术性事项，只要根据相关的许可原理，就可以得到很好地解决。基于上述考虑，研究重点就放在了论证全民健身活动中涉及的三项行政许可设定的必要性上来。

这部分主要采用演绎推理的方式论证该三项行政许可的必要性。首先就是介绍行政许可的基本理论，诸如行政许可的概念性质、原则、功能以及产生原因，接下来介绍行政许可存在的一些制度性缺陷，然后梳理国外的行政许可制度，最后再介绍中国的行政许可制度。对中国行政许可制度的介绍也主要是按照《行政许可法》的规定来介绍行政许可设定的事项范围。在介绍完前述理论的基础上，再联系全民健身活动中涉及的有关专业性强，技术要求高，涉及人身安全的体育活动和体育设施许可以及社会指导员制度三项许可，具体分析该三项许可的必要性。不管是从行政许可的概念、性质、功能、原则或原因中的哪个方面，我该三项许可都是符合行政许可的基本法理的，同时从中国行政许可制度规定的事项范围来看，该三项许可也是符合中国的行政许可法律制度的。对于行政许可制度本身所带的缺陷，该三项许可也需要注意并尽可能避免，即根据行政许可的原则和相关制度以及政府理念转变等，来尽可能解决这些缺陷。

第三部分 全民健身事业的促进

前面的两部分的重点是集中在《全民健身条例》的文本和具体的法律问题上，并且更加偏重于对全民健身事业的管理，这也恰是法律的一个重要功能所在。而这个部分是总结全民健身的一个总的概况，不局限于以上部分所要解决的问题，同时对策的目标是促进全民健身事业的发展，促进的手段不局限于法律。

《全民健身条例》的重要性在于它的内容关系到整个民族的健康发展，也关系到包括体制改革以及体制改革带来的相关法律制度问题。一方面它涉及到大众健康问题，另一方面，从体育工作、体育事业的发展来讲，它又涉及到体育事业发展的重心问题。

目前我国全民健身事业有一定程度的发展，但是还面临许多问题，亟待改善。政府与公益性投入两枝独秀，民间投入不足；全民健身基础设施建设资金投入不足，多数运动场馆功能单一、收费高、利用率低，用于全民健身活动的场地、设施严重缺乏；体育人口结构不合理；弱势群体在全民健身事业中居于劣势地位；健身活动缺乏专业性、科学性的指导；一般健身时所发生的保险理赔区域仍然处于空窗期；健身活动缺乏专业性指导，缺乏科学性；群众健身观念之中尚存在部分误区，对于许多人、尤其是农村居民而言，健身观念不够；健身运动的开展社会化不足；全民健身服务业与全民健身活动的开展差距较大等，都是目前存在的问题，这些问题同时也是我们进步的起点。

针对这些问题，我们将提出若干建议：发展全民健身服务业，鼓励退役运动员向社会指导员转化，促进全民健身活动的产业化；完善体质评价监测系统，从而促进相关部门对于我国国民体质状况的了解，为下一步全民健身活动的实施提供参考性的数据；进一步完善国家的相关优惠政策，保障和促进全民健身事业的进一步发展；完善彩票公益金制度，建立具有造血功能的资金筹集系统；完善体育基金制度，广开全民健身事业资金来源渠道；促进学校体育的发展，完善学校体育设施开放制度。

全民健身事业的发展并不是单靠立法就可以解决的。这需要有关部门、单位的大力支持和人民群众自觉自发的行动，需要广泛开展全民健身运动，努力构建群众性的多元化体育服务体系，从而保障公民参加体育健身活动的合法权益，明显提高全民族健康素质，形成比较完善的全民健身体系，促进社会和谐发展，这也正是《全民健身条例》的立法宗旨所在。

（原文下载）