本课题通过对北京、上海、江苏、广东、山西、黑龙江。安徽、福建、江西、内蒙古、广西、贵州、西藏和新疆等22省市的调查，从我国依法治体的历史进程人手，通过对依法治体现状的研究，总结经验，发现问题并试图找出引起问题的各种因素，进而提出对策，把体育事业在依法治国方略下真正纳人法治化轨道，为实现依法治体提供理论上的参考。
一．实施依法治体的意义
（一）实施依法治体是适应市场经济法治化本质的需要
法治化的市场经济不仅要求建立适应其发展的完备的法律体系，而且还要为这一法律体系得以顺利实施创设一个良性发展、和谐运行的环境。与国家的改革潮流相适应，我国体育事业也正经历着由计划经济向市场经济的转化。由于计划体制的痕迹过多，使得体育领域在从计划经济向市场经济的转轨过程中遇到了较大的困难。而这些现象的存在与我国建立市场经济的目标是不一致的，同时也难以适应市场经济的本质要求。由于计划的制定存在着非规范性与非经济性的弱点，指令性的计划不可能是包罗万象、完全科学的，这必然导致资源配置效率的低下，从而造成原本就比较匾乏的体育资源的浪费。根据市场经济的法治本质，解决这些问题的根本途径就在于实施依法治体。
(二）实施依法治体是贯彻依法治国方略的需要
十五大报告提出了依法治国，建立社会主义法治国家的目标，并把依法治国提到了治国基本方略的高度。体育事业作为社会主义事业的一个组成部分，不可避兔地成为整个依法治国系统工程中的一个方面。实行依法治体是依法治国方略在体育领域中贯彻实施的具体表现。同时，依法治国不仅要求建立完备的法律体系，而且法律必须具有至高无上的权威性。然而，目前尽管体育领域的立法已取得了巨大的成绩，但离适应社会主义市场经济要求的完备的体育法律体系还有一定的差距。正因为如此，阻碍了体育事业的改革向着“法治国家” 目标的发展，也延缓了体育法治化的进程。因此，目前只有贯彻依法治国的基本方略，做到依法治体，加快体育立法步伐，加大体育执法力度，树立起体育法律的极大权威，才能顺应依法治国方略提出后我国出现的快速发展的法治建设的形势；才能尽快建立起适应市场经济体制的体育法律体系，保证体育改革健康顺利地向前发展。
〔三）实施依法治体是保障体育事业持续、健康发展的需要
发展体育事业是为了提高全民族的身体素质，关系到亿万人民的身心健康，这一点在宪法中已有明确规定：“国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，增强人民体质。”此外，体育的发展与发达程度也是一个国家政治、经济以及科学技术等综合国力的体现，甚至关系到民族的自尊和国家的荣誉。从我国现阶段的国情来看，市场经济的建设与社会的发展对国民的整体素质提出了更高的要求，然而人民的健康状况还不能完全适应现代化建设的需要。同时，社会各方面对国民体质建设的投人较少，吸引和支持民众进行体育锻炼的场地设施以及其他物质保障还比较缺乏。急需要通过相应的立法，将解决的措施以法律法规的形式确立下来，并将其付诸实施。因此，只有实施依法治体，将体育事业的各方面纳人法治化的轨道，才能保证体育事业健康、持续的发展。
二、依法治体的定义
（一）体育法制化与体育法治化
法制（Legal System），是指法律制度，是相对于经济、政治、文化等制度而言；法治（Rule of Law），是指法的统治，即法居于国家和社会的统治地位，是相对于人治而言。讲体育法制化，只是着重于体育法律制度的建设，而这只是法治的一个要素，并不～定能够导致法治的实现。体育法制化是体育法治化的基础，是体育法治化发展过程中的一个阶段。建国以后，我国制定了一系列的体育法律法规以及大量的法规性文件，虽然还存在一定的立法空白，但不能说体育领域没有法制。进一步来讲，法治的一个实质要素是要有良法，如果某些规章制度是一些部门仅从本部门的利益出发来规定的，加之某些法规制度是计划经济条件下制定的从目前看已不适应市场经济发展的要求，如果依法办事是依这样的非良法办事，则这种“法制”愈加强，离真正的法治就愈远。而且即使是良法，也必须获得服从，才能实现法治。可以说我国的体育法律法规以及规范性文件绝大多数都是良法，然而现实中，由于法治意识的缺乏以及执法、监督的不力等因素而使得这些良法难以实现却是不争的事实。因此腐开了法治意识、法治行为和法治监督等法治的诸要素来谈体育的法制化，不仅是不全面的，而且容易引起误解。而我们讲"林育法治化”，不仅从法理学的角度讲没有任何歧异，而且也符合了依法治国的大环境。
(二）以法治体与依法治体
《中华人民共和国体育法》颁布以后，体育行政部门以及一些学者提出要以《体育法》的颁布为里程碑，实行“以法治体，依法行政”。而近期“依法治体”这一提法则较为多见，当然也有“依法治体”与“以法治体”交替使用。我们认为这两者之间是有着一定的差别的。“以法治体”，即用法来治体，这说明法只是治体的一个手段，与其他一些政策的、经济的、行政的、道德的等治体手段并存。而“依法治体”的提法，并不否认治体要用政策、经济等手段，但它强调的是使用任何措施都要依法，即在宪法和法律的规范下进行。另一方面，“以法治体”虽重视用法，但并未明确如何用法，亦未阐明法与其他治体手段之间的关系。而“依法治体”这一概念则明确回答了该问题，即“这种制度不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。在这种意义上，法不仅是至高无上的，而且也是排他的，即任何治体方法、手段，包括领导人行政上的指令、经济奖惩的措施等，都必须在宪法和法律的范围内进行，任何具体的政策规定、经济制度以及道德要求等都要以宪法和法律为依据，不得违法。由此可见，依法治体实质是就是在体育领域实行法治。
在分析了体育法制化与体育法治化、以法治体和依法治体的区别后，依法治体的本质内涵已基本体现。由此，我们可以将依法治体定义为：在市场经济条件下，依据宪法和有关法律的规定来治理体育事业，体育事业的各个方面以及体育领域中的一切行为、活动都必须依照有关法律来进行，任何人都不得有超越法律的特权，违法者须承担法律责任。
三、我国依法治体的现状与分析
(一）立法现状与分析
1 我国社会主义体育法律体系正初步形成：
到目前为止，我国中央体育立法和地方体育立法共有140多项，涉及了全民健身、学校体育、体育场地设施建设和保护、体育经营活动、竟技体育等体育领域的诸多方面。从立法的层次来看从宪法到地方性法规以及部门或政府规章对体育工作都有所规定，许多方面都有法可依，有章可循。这都表明我国体育法规体系已初具规模。
2尚存在立法空白，某些方面仍然无法可依：
在调查中，有66．7％的省级体育行政部门行政执法人员认为，目前在执法时无法可依的方面还比较多，给执法工作带来较大困难。而且，在领域中出现的一些有争议的问题也是由于缺乏法律依据而导致的。
3．立法权限不清，相互冲突，立法撞车现象较为突出，越权立法的情况时有发生：
目前，在体育领域中，规章制定权侵越法规制定权，甚至侵越法律制定权的现象是立法冲突中最为突出的环节。在当前颁布和实施的若干地方政府制定的体育规章中，特别是对于体育经营活动方面，在既无法律规定又无法规规定的情况下所设的行政处罚中，动则“吊销许可证”，甚至还规定了由工商行政管理部门吊销营业执照。《中华人民共和国行政处罚法》第十一条第一款明确规定：“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。”连法规尚且无权设定此类行政处罚，政府规章又何来此权力呢？另外，法律条文的上下不一致、相互矛盾的现状，往往使得人们无所适从，在一定程度上也造成了部门间相互推委责任或出现因执法权限不清而引起的争议或矛盾。
4 某些体育法律法规本身不够完备，可操作性差；有些体育法律法规的条文比较粗疏，规定过于原则和笼统，内容含糊不清。有些地方性法规或规章的规定甚至层层抄袭或规定一些口号性、宣言性的条款。这些法律法规一旦遇到复杂事件，很难为执法提供一个明确、清晰的依据。尤其在法律责任条文方面还存在不少问题：许多应予追究的违法行为缺少应有的法律责任条文；已有的责任条文逻辑结构不严密，虽然规定了法律责任，但对于应由谁来承担法律责任，应由哪个机关执法以及以什么手段和程序来执行多无明确具体的规定。
（二）体育执法现状与分析
1.体育行政执法队伍已初步建立，但体育执法体制还有待进一步完善：
从我国行政执法的总体现状来看，现有法律、法规的80％有赖于行政机关执行。从这一意义上来说，体育行政执法将成为体育行政机关进行体育行政管理的最经常、最主要的手段和最基本的方式。从本研究的调查结果来看。只有 16.1％的省、自治区、直辖市还未成立体育行政执法队伍，其他地方都已成立了体育行政执法队伍。这些体育行政执法队伍的成立，成为我国体育行政执法在短短的几年中取得显著成绩的关键。然而作为体育行政执法载体的行政执法体制，即行政执法机关的设立、职责的界定、权力的取得、分配和运作等还需进一步完善。从当前体育执法体制来看，由于各级体育行政机关的执法职能、内容基本相似，这既可能造成上下级执法机关相互冲突，又有可能出现相互推倭、放弃职责。而且，由于全国范围内统一、规范的体育执法制度仍未形成，不少体育行政机关存在着自己定规矩自己执行，自己做出收费、罚款的决定同时自己又收缴费款、罚款。并且，已有研究表明，截止到1999年9月，有83％的省、自治区、直辖市没有设立行政复议制度，89％没有采用听证程序。
2执法形式多样，但执法权限还需进一步明晰：
研究结果显示，我国体育行政执法部门在进行行政执法时，根据实际情况采取多种执法形式：或是与其他有关行政机关联合执法，或是授权执法以及委托执法等。但由于行政执法的广泛性和复杂性，必然会给行政机关的执法造成很大困难，在进行体育行政执法中也就有时会和其他行政机关的行政在执法权上发生冲突。这种执法权的冲突在实践中存在着两种倾向：其一，执法权的积极冲突。表现为某些执法机关职能不清，越权或争权夺利。过去由于体育法规不健全体育市场管理不力，致使一些体育项目的市场管理权被其他部门掌握，如台球、保龄球等；其二执法权的消极冲突。表现为执法机关放弃不可放弃的职责，使很多违法行为得不到及时处罚。因此明晰执法权限，严禁超越权限与放弃执法权责是实现依法治体的重要要求。
3传统的人治观念的影响依然存在，以权代法、以权压法的现象屡有发生：
由于人治传统的影响还相当普遍，在体育行政执法时，顺从领导人的意志，以言代法、以情代法的现象并未消失。调查结果显示，有 77.8％的体育行政执法人员认为较难正确处理依法办事与领导人意志办事之间的关系。而且某些地方政府在涉及体育场地拆建等重大问题的决策中忽视法律规定，甚至以权代法、以权压法的行为屡有发生，对体育事业的发展造成了极为不利的影响。
4. 体育行政执法人员的法治意识和业务素质仍需进一步提高：
要真正实现依法行政、依法治体服大程度上取决于行政执法人员的法治竟识及其业务素质。然而．目前一地地方的体育行政执法人员的法治意识还比较薄弱，法治观念不强。而且，尽管我国体育行政部门一直对行政执法人员的教育和培训工作非常重视，但体育行政执法工作毕竟起步较晚，执法人员的业务素质尚不能适应体育事业发展的需要，再加上我国法律文化中长期重实体、轻程序的影响，在执法工作中违反执法程序的行为也常常发生。
5.社会体育执法中，城市社区体育执法状况良好，但在体育场地设施、经费方面存在着执法难的现象；农村体育执法较为薄弱：
（1）城市社区体育：从上海、天津和武汉三个城市的调查结果来看，在街道办事处一级中，都已成立了专门或兼管的体育工作管理部门并配备了3名以上专职或兼职体育干部，基本已形成了以市、区体育行政部门和街道办事处的分级管理体制，以及条块结合的组织网络。
（2）农村体育：《体育法》规定“农村应当发挥村民委员会、基层文化体育组织的作用，开展适合农村特点的体育活动”。而目前我国农村体育执法存在着不容忽视的问题，除了农民生活水平尚需进一步提高外湘当一部分农村领导干部观念落后，认为农民是体力劳动者，不需要体育锻炼，一些地方政府忽视农村体育工作；农村的体育场地、器材仍非常匮乏，农民参加体育活动既无人组织，又无处可去，致使文化体育等健康文明的生活方式没有进人到农民的生活中去。
6我国学校体育执法依据较为全面，但有法不依、执法不严的现象比较突出：
（1）体育课教学方面：虽然我国有 92.2％的学校将体育课列为必修课，但在将体育课列为必修课的学校中，体育课随意被侵占、停课的现象较为严重。有18.1％的学校毕业班的体育课基本被取消，而在非毕业班的年级中高达77．4％的学校都存在着体育课被占用的现象。体育课成绩评定从执行的情况来看，也往往只停留在表面。
（2）课外体育活动方面：调查结果显示，全国仅有 36.7％的学校能保证学生每天在校期间有1小时的体育活动时间、说明《体育法》和《学校体育工作条例》的相关规定并未得到很好实施。
（3）在体质监测和健康教育方面：就整个体质监测和健康教育而言，这方面法律法规的贯彻实施比较薄弱。
（4）在学校体育场地方面：学校体育场地设施被侵占或挪用的问题一直是困扰学校体育发展的重要因素，各级各类法律法规对此都有明确规定。然而从调查结果看，这种现象依然比较严重。从全国来看，有 28.9％的学校体育场地存在着被侵占或挪用的现象。
7 竟技体育在赛风、违禁药物方面还需进一步加大执法力度：
通过对全国100名优秀运动员的调查结果表明，他们对体育比赛不公平竞争、花钱雇佣运动员以及裁判执法不公的现象反映强烈。
对于服用违禁药物现象，原国家体委和国家体育总局进行了长期、坚决的斗争，并以法规的形式对此加强管理，效果十分显著。但由于地方保护主义和部门利益从中作祟，加之个别运动员和教练员为了个人私利或小团体的利益，仍然置体育比赛原则和国家利益、人民利益于不顾，依旧铤而走险，以身试法。对于兴奋剂现象屡禁不止的原因，45.6％的运动员认为名利的诱惑太大而令人难以抵制，26.7％的运动员则认为竞技体育的竟争过于激烈，另外还有些运动员认为是由于反兴奋剂的措施和方法不够有效，以及地方或部门保护主义严重。
（三）体育法律监督
1. 我国体育法律监督已开始起步，但监督范围还较为局限：
法的制定、法的实施以及法律实施的监督这三者构成了法治的制度层面。在这一整体中，法律监督无疑是其中的必要环节。对体育工作进行监督和检查是依法治体的重要内容，是体育事业发展的重要保证。《体育法》颁布后，全国人大教科文卫委员会开始不定期听取国家体育总局做体育法实施工作汇报。另外，全国人大每年都要进行体育执法调研工作，检查各地落实体育法的情况，推动了体育法治建设。一些地方的人大也已把监督《体育法》的贯彻实施工作列人日程。在各体育行政机关内部也有相关的部门作为内部监督机构对体育执法工作进行监督检查。总体来看，由于目前执法尚未全面展开，因此对执法的监督还比较薄弱；体育行政部门的监督工作尚未作到经常化、制度化和具体化，监督部门也缺乏应有的独立性和权威性，力量比较薄弱，对体育事业所涉及的诸多方面难以照顾周全，从而造成某些主当；一些监督部门中还存在着职能重复、权责关系不顺的现象；社会监督和舆论监督的作用发挥不够充分，亟待建立一个完整的体育法律监督体系。
2.监督滞后、监督虚设和监督乏力的问题比较突出：
法律监督的目的一是为了防止在法治运行中的任何一个环节上发生法律被违反、扭曲或误用；二是在当上述问题出现后加以纠正或救济，恢复和调整被破坏的法治秩序。因此，体育法治建设目标最终能否实现，法律监督起着非常关键的作用。而法律监督不力又会诱发或更进一步加剧立法、执法中的各种问题。尽管目前法律监督已经在起作用，但还尚未获得它本身应达到的效果。具体表现为监督滞后、监督虚设和监督乏力，已有的一些监督还是存在着走过场的现象。另外，监督权空泛不明使得不同监督主体的权力相互交替而造成监督责任不明、权限不清晰。从全国目前体育法治建设中存在的有法不依、执法不严、违反不究的情况来看，这些现象产生的一个重要原因便是缺乏有力的监督。
（四）体育仲裁与司法
体育仲裁是当前国际上解决体育纠纷时普遍采用的一种方式。随着我国市场经济体制的逐步建立与完善，以及体育改革的不断深人与体育事业的迅猛发展，各种体育活动尤其是竞技体育中的纠纷也呈日趋增多之势。为了保障体育事业健康、有序地发展，我国《体育法》第三十三条做出了设立体育仲裁机构的规定。从国际惯例来看，体育仲裁主要用于解决由于参赛资格、禁用药物、运动员与体育组织之间的纠纷等。仲裁与司法相比，最大的特点就是具有民间性，体现了当事人的意志自治。体育仲裁的灵活性和专业性使得采用仲裁方式不仅可以提高效率，还可以减少不必要的司法负担。然而在实践中，由于我国全国性的体育仲裁机构尚未建立，目前的体育纠纷（主要指竞技体育中的纠纷）都通过各体育协会的仲裁机构来解决，以至于一些体育协会组织在处理涉及有贿赂、赌博等嫌疑的事件时，竟然担负起他们本无权担当的调查、取证等工作。竞技体育中出现诸如此类事件，首先应由司法部门来调查，各体育协会积极配合。当今中国竞技体育的社会影响日渐加大，如果司法机关对这类问题不及时介人，一旦出现什么问题，这实际上也是司法部门的失职。正如香港廉正公署在1998年查处5名打假球的球员时，行动雷厉风行，直到几名球员被捕香港足球总会仍对此事及廉署的行动一无所知。而我国一些地方的司法部门却以没有先例或专业性太强为由不愿意介人，而一些体育协会又籍口体育组织内部事务拒绝司法介人，这些缺乏法治精神的表现对依法治体的实施无疑是极为不利的。
四、市场经济条件下加快依法治体的对策与建议
（一）以建立有中国特色的体育法律法规体系为目标，进一步加强立法工作
以邓小平建设有中国特色社会主义理论为指导。坚持“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方针，从全局出发，有步骤。有规划、有计划、有预见地开展立法工作。根据我国经济和社会发展的需要，特别是要围绕人们群众普遍关心、社会反映强烈以及体育法治建设中出现的一些重要问题，采取有力措施，适时制定新的法律，使法律的制定与社会的发展相一致、相均衡。在此基础上、扩大立法的社会民主，动员广大公民积极参与体育法治建设并广泛征求意见，组织学者进行立法攻关。
（二）加强体育执法行政队伍建设，强化体育行政执法
培养一支体育行政执法队伍，严格执行资格认证制度并定期对执法人员进行培训和考核，不断提高执法人员素质。加强执法力度，根据执法工作的需要，改善执法部门的装备条件，配备必要的交通、通讯和取证设备。完善执法责任制度，明晰执法权限，避免越权执法与放弃执法权责现象的发生。最后还要创造良好的体育执法环境，从体制上扭转执法的不利环境。
（三）完善体育法律监督体系
建立相互衔接、具有联系的监督体系，发挥各监督主体的整体功能。通过法规制度形式，明确各自的监督方式、程序、监督渠道和监督权力，使监督富有效率。突出重点监督，加强对有关法律法规的立法及其实施的监督，以及加强对行政执法人员的监督
（四）加强体育普法宣传教育
首先应增强行政机关工作人员特别是领导干部的法治意识，其中最主要的是树立法律至上和责任至上的观念，提高其依法办事的自觉性。同时应加强有关体育法律法规的宣传教育，以普及体育法律法规知识为基础，努力使人人知法、懂法。加强大。中、小学的体育法治教育。充分发挥社会上各媒体的法治宣传教育的作用，利用广播、录音、录像、电视、报刊杂志以及举办体育活动等方式，对体育法治内容进行宣传，着重提高公民的权利意识。
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